陕西省测绘条例
陕西省人大常委会
陕西省测绘条例
（2004年9月29日陕西省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）
陕西省人民代表大会常务委员会公告〔第二十八号〕
《陕西省测绘条例》已于2004年9月29日经陕西省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，现予公布，自2004年12月1日起施行。
陕西省人民代表大会常务委员会
2004年9月29日
目 录
第一章 总则
第二章 基础测绘
第三章 测绘市场
第四章 地图管理
第五章 测量标志保护
第六章 法律责任
第七章 附则
第一章 总 则
第一条 为了加强测绘管理，规范测绘活动，促进测绘事业发展，保障测绘事业为经济建设、国防建设和社会发展服务，根据《中华人民共和国测绘法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内的测绘活动和测绘管理，适用本条例。
本条例所称测绘，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。
第三条 省测绘局负责全省测绘工作的统一监督管理。
设区的市、县（市、区）人民政府应当按照机构编制的有关规定明确本级测绘行政主管部门，负责本行政区域内测绘工作的统一监督管理。
县级以上人民政府其他有关行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。
第四条 县级以上人民政府测绘行政主管部门依法履行下列职责：
（一）宣传和贯彻执行测绘法律、法规；
（二）组织编制和实施基础测绘规划和年度计划；
（三）管理监督测绘活动和测绘资质；
（四）组织测绘成果的汇交、储存、信息服务和监督管理；
（五）管理监督地图编制及其相关活动；
（六）管理和维护测量标志；
（七）查处测绘行政违法案件；
（八）法律、法规规定的其他职责。
第五条 实施测绘项目，应当采用国家统一的测绘基准和测绘系统，执行国家统一的测绘技术规范和标准。
西安市和国家重大工程项目确需建立相对独立的平面坐标系统的，应当按照规定的程序，报国务院测绘行政主管部门批准；其他确需建立相对独立的平面坐标系统的，应当按照规定的程序，报省测绘行政主管部门批准。
建立相对独立的平面坐标系统，应当与国家坐标系统相联系。
第六条 县级以上人民政府或者测绘行政主管部门对在测绘科学技术研究、测量标志保护和测绘管理工作中做出显著成绩的单位和个人，应当予以表彰和奖励。
第二章 基础测绘
第七条 基础测绘是公益性事业。基础测绘实行分级管理和基础测绘成果定期更新制度。
第八条 县级以上人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。
省人民政府对国家扶贫开发工作重点县的基础测绘给予财政支持。
第九条 省基础测绘包括下列项目：
（一）全省统一的平面控制网、高程控制网和空间定位网的建立、更新和维护；
（二）1∶5000、1∶10000基本比例尺地形图、影像图、数字测绘产品的测制和更新；
（三）省基础地理信息数据库和系统的建立、更新和维护；
（四）省基础测绘设施建设；
（五）采用航空摄影与遥感技术获取基础地理信息；
（六）编制全省基础地理底图和基本地图（册）；
（七）国家确定应当由本省实施的其他基础测绘项目。
第十条 设区的市、县（市）基础测绘包括下列项目：
（一）本行政区域内平面控制网、高程控制网和空间定位网的加密、更新和维护；
（二）本行政区域1∶500、1∶1000、1∶2000基本比例尺地形图、影像图、数字测绘产品的测制和更新；
（三）本行政区域基础地理信息数据库和系统的建立、更新和维护；
（四）省确定应当由设区的市、县（市）实施的其他基础测绘项目。
第十一条 省测绘行政主管部门根据国家的基础测绘规划和本省实际，会同省有关行政主管部门组织编制全省基础测绘规划，报省人民政府批准，并报国务院测绘行政主管部门备案后组织实施。
设区的市、县（市）测绘行政主管部门根据上一级人民政府的基础测绘规划和本行政区域内的实际情况，会同有关行政主管部门，组织编制基础测绘规划，报本级人民政府批准，并报上一级测绘行政主管部门备案后组织实施。
第十二条 省、设区的市、县（市）发展改革行政主管部门会同同级人民政府测绘行政主管部门，根据本级基础测绘规划，编制基础测绘年度计划，并分别报上一级行政主管部门备案。
第三章 测绘市场
第十三条 从事测绘活动的单位，应当具备国家规定的条件，取得相应等级的测绘资质证书后，方可从事测绘活动。
第十四条 取得甲级测绘资质，应当报国务院测绘行政主管部门审查批准，也可以由省测绘行政主管部门转报国务院测绘行政主管部门审查批准。
取得乙、丙、丁级测绘资质，应当报省测绘行政主管部门审查批准，也可以由所在地的设区的市测绘行政主管部门转报省测绘行政主管部门审查批准。
省测绘行政主管部门按照国家规定的测绘资质标准对申请材料予以审查，符合条件的，颁发测绘资质证书。
核发、变更、延期、撤销、注销测绘资质证书的程序依照《中华人民共和国行政许可法》和国家有关规定执行。
第十五条 从事测绘活动的专业技术人员应当具备国家规定的相应执业资格条件。测绘人员进行测绘活动时，应当持有测绘作业证件。
第十六条 测绘单位的测绘资质证书、测绘专业技术人员的执业资格证书和测绘人员的测绘作业证件不得伪造、涂改、转让、转借。
第十七条 测绘项目依法应当实行招标投标的，测绘项目出资人或者承担国家投资的测绘项目的单位应当进行招标，并接受县级以上测绘行政主管部门和有关行政主管部门的监督管理；测绘项目不实行招标投标的，测绘项目出资人可以自主确定实施测绘的单位。法律、法规另有规定的，从其规定。
第十八条 测绘单位应当在测绘资质证书核准的业务范围和作业限额内进行测绘活动。
测绘单位不得超越测绘资质证书核准的业务范围和作业限额从事测绘活动，不得以其他测绘单位的名义从事测绘活动或者允许其他单位以本单位的名义从事测绘活动。
测绘项目实行承发包的，不得向不具有相应测绘资质等级的单位发包或者迫使测绘单位以低于测绘成本承包，不得将承包的测绘项目转包。
测绘单位应当按照国家规定或者合同约定的标准实施测绘，并对其完成的测绘成果质量负责。
第十九条 县级以上测绘行政主管部门应当建立测绘单位信息公开制度，对其管理的测绘单位和在本行政区域承接测绘任务的其他测绘单位的资质、测绘成果质量等信息定期向社会公布。
第二十条 在本省行政区域内采用航空摄影与遥感技术实施测绘的，按照国家有关规定执行。
第二十一条 县级以上测绘行政主管部门会同土地行政主管部门编制本行政区域地籍测绘规划，并由测绘行政主管部门按照地籍测绘规划，组织管理地籍测绘。
第二十二条 水利、建设、能源、交通、通信、资源开发和其他领域的测绘活动，应当按照国家有关工程测量技术规范实施，并接受测绘行政主管部门的监督管理。
第二十三条 需要建立地理信息系统及相关数据库的，应当采用符合国家标准的基础地理信息数据。
第二十四条 外国组织或者个人在本省行政区域内进行测绘活动，必须持有关批准文件，在批准的区域和范围内从事测绘活动，并接受测绘行政主管部门的监督管理。
第二十五条 测绘成果的汇交、管理和使用，依照《陕西省测绘成果管理条例》的规定执行。
第四章 地图管理
第二十六条编制、印刷、出版、展示、登载地图和制作地图产品，应当遵守国家有关地图管理的法律、法规和本条例的规定。
未经审查批准，任何单位和个人不得编制、印刷、出版、展示、登载地图或者制作地图产品。
第二十七条 编制地图的单位应当取得相应的测绘资质证书，并在核准的业务范围内编制地图。
编制地图应当符合下列要求：
（一）使用最新的基础地理底图；
（二）准确反映各地理要素的位置、形态、名称、界线及相互关系；
（三）具备符合地图使用目的的有关数据和专业内容；
（四）地图的比例尺符合国家规定。
绘有国界线和行政区域界线的各类地图和示意图，应当按照国家规定的标准样图编制。
第二十八条 有下列行为之一的，有关单位应当事先将试制样图报送省测绘行政主管部门审核；属于全国性地图的，可以由省测绘行政主管部门转送国务院测绘行政主管部门审核：
（一）印刷、出版地方性地图或者展示、登载未出版的地图的；
（二）展示、登载、插附绘有国界线和行政区域界线的各类地图和示意图的；
（三）制作地球仪、电子地图等地图产品以及在广告、标牌和其他物品上附绘地图的。
专题地图应当有专业主管部门出具的审核意见。
经批准出版的地图，应当标明审图号；需要修订地图内容或者改变地图出版形式的，应当按规定程序重新申报。
第二十九条 涉密地图和内部地图不得以任何形式公开出版、发行或者展示。
第三十条 普通地图不得刊登广告。在专题地图上刊登广告的，刊登广告的面积不得超过地图图幅面积的30％，不得压盖地图内容，影响地图的使用功能。
第三十一条 进出口绘有我国国界线的地图、书刊，进出口单位应当将样品送省测绘行政主管部门备案。
第三十二条 县级以上人民政府应当组织开展国家版图意识的宣传教育，增强公民的国家版图意识，协调测绘、工商、新闻出版等有关行政主管部门加强地图市场管理，维护国家主权、安全和利益。
县级以上测绘行政主管部门应当会同有关行政主管部门共同做好本行政区域内的地图市场监督管理工作。
第五章 测量标志保护
第三十三条 永久性测量标志是国家的测绘基础设施，任何单位和个人都有保护的义务。
县级以上测绘行政主管部门应当对设置在本行政区域内的永久性测量标志进行检查、维护，所需经费按照基础测绘分级管理的原则列入本级财政预算。
乡（镇）人民政府、街道办事处应当协助测绘行政主管部门做好辖区内永久性测量标志的保护管理工作。
第三十四条 禁止下列危害测量标志安全或者使测量标志失去使用效能的行为：
（一）损毁或者擅自移动永久性测量标志和正在使用中的临时性测量标志的；
（二）在地面测量标志36—100平方米、地下标志16—36平方米的占地范围内烧荒、耕作、取土、挖沙或者侵占永久性测量标志用地的；
（三）在距永久性测量标志50米范围内采石、爆破、射击、架设高压线的；
（四）在测量标志的占地范围内，建设影响测量标志使用效能的建筑物的；
（五）在测量标志上架设通信设施、设置观望台、搭帐篷、拴牲畜或者设置其他可能损毁测量标志的附着物的；
（六）擅自拆除设有测量标志的建筑物或者拆除建筑物上的测量标志的；
（七）其他有损测量标志安全和使用效能的行为。
第三十五条 实施工程建设，应当避开永久性测量标志。确实无法避开的，由工程建设单位提出拆迁申请，报国务院测绘行政主管部门或者省测绘行政主管部门批准。所需迁建费用由工程建设单位承担。
第三十六条 位于本省泾阳县境内的中华人民共和国大地原点是国家重要的测绘基础设施，当地人民政府应当做好有关宣传、保护工作。
在大地原点半径1000米范围内，禁止修建加油加气站、易爆物品仓储场所、养鱼场，实施采掘、爆破以及其他可能危害大地原点地基稳固和影响正常观测信号接收的行为；在大地原点半径3000米、方位299°10′±1°、329°39′±1°的两个扇形区域范围内，禁止建设海拔440米以上的高层建筑物以及从事其他影响正常观测的行为。具体保护范围由省测绘行政主管部门会同当地人民政府予以公告。
第三十七条 设置永久性测量标志的单位应当在测量标志设置完成后，将永久性测量标志的位置等相关资料，按照基础测绘分级管理的原则移交测绘行政主管部门。
县级以上测绘行政主管部门可以与永久性测量标志所在地的有关组织和个人签订测量标志管护责任书，明确管护责任。
第三十八条 测绘人员使用永久性测量标志，必须持有测绘作业证件，并保持标志完好。
第六章 法律责任
第三十九条 违反本条例规定，伪造、涂改、转让、转借测绘资质证书、测绘专业技术人员的执业资格证书和测绘人员的测绘作业证件的，由县级以上测绘行政主管部门没收违法所得，处一万元以上三万元以下罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其主管部门或者监察机关依法给予行政处分；属于违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十条 违反本条例规定，未经审定编制、印刷、出版、展示、登载、附绘地图或者制作地图产品的，由测绘行政主管部门责令停止违法行为、限期改正，没收地图或者地图产品及违法所得，可并处一万元以上十万元以下罚款，情节严重的，降低资质等级或者吊销测绘资质证书；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其主管部门或者监察机关依法给予行政处分；危害国家主权或者安全，损害国家利益，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十一条 违反本条例第三十四条、第三十六条规定的，由县级以上测绘行政主管部门予以警告，责令停止违法行为、限期改正，可以处五百元以上五千元以下罚款；情节严重的，处五千元以上五万元以下罚款。造成测量标志失去使用效能和其他损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十二条 违反本条例规定的其他行为，《中华人民共和国测绘法》和其他法律、法规已有处罚规定的，从其规定。
第四十三条 降低资质等级、吊销测绘资质证书的行政处罚，属于本省核发的测绘资质证书的，由省测绘行政主管部门实施；属于国务院测绘行政主管部门核发的测绘资质证书的，由省测绘行政主管部门报国务院测绘行政主管部门处理；属于外省、自治区、直辖市核发的测绘资质证书的，由省测绘行政主管部门移送其发证机关处理。
第四十四条 测绘行政主管部门作出没收违法所得、没收测绘成果资料、地图和地图产品、测绘工具，降低测绘资质等级，取消测绘资质和二万元以上罚款的处罚决定的，应当告知当事人有权要求听证。
第四十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。
第四十六条 妨碍、阻挠测绘人员依法履行职务，属于违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 测绘行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其主管部门或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
测绘行政主管部门及其工作人员违法行使职权造成测绘单位或者测绘委托单位经济损失的，依法予以赔偿。
第七章 附 则
第四十八条 本条例自2004年12月1日起施行。1995年12月29日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《陕西省测绘管理条例》同时废止。
把信访工作纳入大司法的轨道
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内容提要：由于信访机构设置及运作的不科学性不合理性，为此我们已经付出了极大的代价，迎来了一次又一次的信访洪峰。如果我们还是继续强调重视信访这种非法治化的解决社会矛盾的手段，甚至企图用立法来强化信访的这种功能，那么我们将不得不继续品尝破坏法治所带来的恶果。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。从国家制度建设的宏观层面，整合资源，调整机构，把信访局法制局司法局综治办等机构合并成一个部门，形成大司法行政理念的格局，将信访问题纳入国家正常的法制轨道内妥然解决，打破目前信访案件恶性循环的链条，进而建立起长治久安的社会矛盾处理体系，才是解决信访问题的根本出路所在。
关键词：信访 司法 改革 法治
应当说，信访在计划经济时代，作为解决社会矛盾的一种有效手段发挥了较好的作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国家民主法治建设的推进，这种司法架构外体外循环的方式解决社会矛盾的渠道其缺陷已越来越突现出来。资料表明，2000年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全国县以上信访部门受理的群众集体上访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。为此，我们要从树立和落实科学发展观的重要性和紧迫性的战略高度，转变执政方式提高执政能力和水平的现实需要来正确认识和处理当前复杂的信访现象。
一、信访运作及与之相关的机构设置的不科学性不合理性是形成信访案件居高不下的直接的根本的原因
信访总量居高不下的原因固然同我国社会处在转型时期有关，但信访运作的不规范性及体制设置本身的不合理性是导致目前信访洪峰及无序信访这种不正常现象的最直接最根本的原因。换句话说，转型时期固然有大量的社会矛盾，但通过合理的制度和体制安排，这种社会矛盾完全可以而且必须在国家法制的框架内妥善解决 。在目前，尤其要找出信访的症结所在，以便对准下药。
（一）信访机构运作的不规范性是导致目前信访潮现象的直接原因。实践中绝大多数信访通过批转督解决，其中部份通过直接协调处理。这样就会有二种结果，一是满足了来信来访者的要求，最终予以解决，信访得以平息。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决，信访还是如故。但通过信访这种非法治化的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的。
一是在信访件中，满足了来信来访者的要求，最终得到了解决。这里有二种情形，第一种情形是，来信来访者反映的合情合理合法，问题得以解决。第二种情形是来信来访反映的不合情不合理不合法，或者部份合情合理合法，却提出了过高的非份的要求，在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，以明显违反现行法律的规定为代价来满足其非份的要求，从而达到息访的效果。显然第一种情形完全可以通过正常的行政法制监督、司法救济等方式予以解决，没有必要叠屋架床，另立信访机构。至于第二种情形，其危害性更大，它直接视法律为儿戏，使法制在社会生活中的权威和尊严丧失殆尽。
二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决。这类情况也占有相当一部份，如果缺乏专业接待的水准，很容易造成信访者与党和政府产生对立情绪。实践中常会碰到这样的接待场面。一是由于缺乏专业知识，大讲官话套话，环顾左右而言它。有的接待者就来信来访的具体问题不谈，而大谈特谈一些放之四海而皆准的真理，如“应该解决的我们马上解决”、“一时难以解决的我们创造条件努力解决”等等不一而足，来信来访者本来就缺乏同政府部门打交道的经验，而且往往从经验的实体公正的理念来判断事物，既然来上访他自己就认为事情是有冤屈的，于是本来依法无法解决的问题便寄予了很高的期望。二是由于缺乏专业知识的了解，听了一面之词，对信访问题进行不适当的表态甚至承诺，使问题更加复杂化。如有的信访问题根本不属于法院主管范围或者技术上根本无法进行诉讼，信访接待者告诉来访者通过诉讼解决。最后法院不受理或驳回，弄得无论是法院还是接待者自己都十分被动，而信访还是解决不了。这样反复几次后，少数来信来访者摸索出了经验，或者采取越级上访的办法，给地方政府施压，或者采取更加激烈对抗的方法，不达目的不罢休。随着时间的推移，这类信访转变成老大难信访，于是在化钱买平安的理念指导下，最终以迎合来访者不合理的要求为代价得以平息，纳入了上面所述的第二种情形。
从上面的分析可知，由于处理信访问题的指导思想出现了偏差，违背了当时设立信访机构的初衷，把信访工作当作了稳定工作的总指挥部，面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗等法治以外甚至违法的方法。然而更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道，不少信访者为了达到目的，在每年的“两会”期间进行择机信访，重复访越级访集体访愈演愈烈。这个恶性循环象滚雪球一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁信访而不信法。
（二）包括信访机构在内的司法行政机构设置的不科学性是产生这种现象的根本原因。正如国家信访局局长周占顺所说的那样，目前大量的群众信访特别是群众集体访反映的问题中80%以上有道理或有一定实际困难和应予解决的，80%以上可以通过各级党委政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题，然而问题的关键在于这一切应该控制在国家法制平台内有效地予以解决，而绝不能让这种社会矛盾形成目前的信访潮。面对着一浪高过一浪的信访潮现象，我们不得不去认真反思这种充满了悖论和矛盾的信访制度安排，可以这么说，我国社会矛盾疏导机制结构设置的的不科学性尤其是政府司法行政运作系统的断裂和缺乏协调，才造成目前信访居高不下的一个根本原因。
一是在宏观决策层面缺乏政府司法行政的指导。尽管我们把信访矛盾的出现归责为新旧体制的转轨、利益格局、体制和制度的缺陷及政府工作人员素质等诸多因素，但所有这些因素本身一般不能直接引起信访，信访现象之所以发生，从管理的角度看，主要还是出在公共决策没有充分考虑到上述的诸多因素。因此只要我们牢牢抓住政府决策这一关键环节，就有可能大大减少信访发生的概率。如涉及企业改制的许多信访问题的发生，不少是源于改制规范性文件的失误，而规范性文件的失误，一个重要环节是改制文件的法律非诉分析这一决策环节没有到位。这在当前信访中占有相当一部份。当然在法律法规没有完善的情况下，探索过程中的失误甚至失败是难免的，我们不能够以现在的眼光来苛求前人。但在法律法规日益健全的今天，决策的科学化民主化的问题越来越突出，特别是当前以政府转型为重点的结构性改革，已经直接触及了某些政府部门的利益调整，以及中央与地方的利益关系，使改革更具复杂性和艰巨性。往往是不同的阶层不同的人们对同一事情会持不同的甚至完全相反的意见和看法，这里的标准和依据只有而且只能是法律。如果我们继续延用原来的一种决策模式，仍然不建立具有超脱部门利益和相对独立机构来加强政府改革的协调和指导（尽管各地成立政策研究室、体改委、法制局等机构，但以目前人力资源紧缺的现实、转型时期法律的复杂性等情况看，这种分设的机构是很难完全真正发挥其职能作用的，在县市级更是如此），去强化决策的非诉法律可行性分析，那么由于决策失误而引起的社会矛盾还将不断发生，甚至比过去更为严重，这种原因引发的往往表现为集体访现象。
二是在微观操作面缺乏政府司法行政事务管理的协调。政府对公共事务的管理，在某种程度上是一种协作管理的过程。这就要求政府全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系。谁来监督和保证这些技术性非常强的公共行政事务规范操作？例如，国家把审判作为解决社会矛盾的最后平台，然而纠纷一方当事人往往要到各政府部门收集证据材料，在处理公众知情权和企业个人隐私权商业秘密的关系上，各部门以各自的理解为标准，有的甚至以同一岗位的不同公务员理解为标准，往往以涉及到商业秘密个人隐私等理由拒绝查询。更有一些机关档案管理混乱，难以查询，有的甚至将档案资料遗失，致使诉讼难以进行。经济学原理告诉我们，木桶容量的大小不是取决于组成木桶最高的那块木板，而是取决于最低的一块木板的高度。国家制度规定的最好，如果其中任何一个环节出现了问题，那么制度的规定就打了折扣，甚至根本无法执行。由于在微观操作面政府行政管理和协调的缺失，在立法、行政、司法内部及其相互之间，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等政府公共职能行使上出现了不少法律和制度衔接的障碍和漏洞，由于这种原因引发的信访在当前信访中也占相当大的比例，其表现形式往往为个体访。
市场经济发展到今天，如果我们没有象标准技术监督局这样的机构，在食品药品、汽车配件等涉及公共安全产品的生产消费领域出台国家强制认证标准，那么社会的物质生产系统将是无法想像的。同样道理，在当今信息社会和知识经济时代背景中，国家管理活动如果没有一个强有力的管理部门对政府提供的公共服务产品的标准、程序等方面进行有效的管理，我们也很难想象整个社会的管理活动会井然有序有条不紊的展开。在我国由于司法行政职能的人为割裂，将司法行政系统拆分为目前的司法、信访、综治等多个机构，造成部门林立，人员雍肿，职责交叉，互相推诿。这方面法制健全的国家的机构设置给我们很大的启示，美国司法部就相当于我们的信访局、法制局、司法局、甚至包括公安、检察（除反贪职能外），美国司法部长兼联邦总检察院长，也是联邦政府的法律事务首脑，充当总统和政府行政部门首长的法律顾问，还管理和监督联邦警察系统。法制健全的国家其司法行政机构设置虽然不尽相同，但有一点是共同的，那就是司法行政表现出高度的统一性。毕竟市场经济有其规律性的东西，谁违反了这种规律，谁必将为之付出高额的代价和成本。目前国内由于缺乏一个完整统一的司法行政系统，在政府宏观决策面缺乏指导性，在政府微观操作面缺乏协调性，因之引发了大量的社会矛盾。在这些矛盾的解决过程中，一方面表现为正常的现有设置的司法行政资源大量闲置，无所事事，而另一方面大量的社会矛盾涌向信访渠道，形成一浪高过一浪的信访潮，这种反差十分明显的现象，对现代法治的建设构成毁灭性的冲击。
二、整合资源，调整机构，将信访问题的处理纳入正常的法制化轨道
从上面分析我们不难看出，目前信访这种无序状态同机构设置及运作的不科学不合理有着直接的联系，在很大程度上是源于多年来中国社会社会矛盾处理的系统性和结构性矛盾的积累。因此从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑纾缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制是摆在中国社会面前一项迫在眉睫的任务。具体地说，就是在县市级将信访局法制局司法局以及综治、研究中心等机构合并为一个机构（这样的机构调整在现有的法律框架下有比较充分的法理依据，同现行法律不发生大的冲突，当然更大的司法行政体制改革有赖整个司法体制改革的推进以及对宪法法律的修改），同时设立公职律师事务所，形成统一完整的政府司法行政构架，对信访问题实行标本兼治，从而建立起社会稳定的长效管理机制。
（一）有利于将大量信访问题引向法制化解决轨道，充分发挥法律规范的引导预测评价作用。在平时的工作中，绝大多数信访矛盾往往通过人民调解、行政执法以及诉讼等在法制的框架内能够得到妥善解决。然而，信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合法不合理不合情的要求。根据“二者相较取其轻”的经济学规律的原理，实践中即使可以通过法律诉讼渠道解决，信访当事人也宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。为此，在现阶段，我们可以降低法律援助门槛，扩大援助范围，除向来访者包括由非公权原因引起的社会矛盾引发的信访者提供法律咨询、人民调解（广义上也是法律援助）外，直至免费为其诉讼，减缓免交诉讼费，把信访问题引导到正常的司法框架内解决。与其化钱买平安在个案上，不如化钱买平安在制度建设上，同样是化钱买平安二者的社会效果完全不同。后者可以发挥法律的规范作用，即可以将对已发生、即将发生或将来要发生的社会事件和行为引导到司法渠道，可以对已发生或即将发生、将来要发生的社会事件和行为的处理结果进行预测，可以对已发生或即将发生、将来要发生的社会事件和行为进行评价，从而将社会矛盾处理进入良性循环的轨道，切断信访案件的恶性循环。
（二）有利于对规范性文件进行可行性分析，促进决策的科学化民主化法制化专业化。许多信访案件的源头出在规范性文件的纰漏上，加强政府决策的法律可行性分析从源头上防止信访现象发生已经显得越来越重要。首先，这是适应法律本身的复杂性需要。在某种意义上说，行政法律关系比起民事法律关系刑事法律关系更加复杂。历史上的德国曾经集大量专家学者希望制订一部大而全的行政法，最终因技术难度太大或者说技术上根本不可行而流产。我国转型期的法律问题比起法制健全的国家更是复杂的多，从五十年年代的生产资料私有制的社会主义改造到目前以建立符合社会主义市场经济要求的现代产权制度为目的的改革，二者几乎相向而行，这就决定了我国法律关系的极其复杂性。其次是由于操作技术上的需要。由于社会的发展、新科技的发现、人们认识能力的限制，立法根本不可能穷尽现实生活中的所有现象，尤其在行政法领域更是如此，在通常情况下行政法的不完善处往往需要出现类似的个案后才能发现。因此信访个案中隐藏着丰富的信息，在政府规范性文件的制订修改中要善于利用这种信访资源。三是社会管理的现状需要。由于我国公务员队伍没有政务和业务类之分，许多优秀的业务类公务员往往提拔到政务类的行政领导岗位，随着政府的换届而变动其工作岗位，新来的同志又有一个熟悉业务的过程，这样换届以后很容易造成业务的断层，因而引起决策的失误，因此建立和培养这样一支专业的法律知囊团队伍在当前政府工作中已显得十分迫切。然而在县市级政府法律专业人才资源紧缺，而有限的法律资源又分布在司法法制信访等不同机构，法制机构对规范性文件的审查囿于人力条件的限制，往往是心有余而力不足。将信访法制司法机构合并，正好能够弥补目前体制和机制上的不足，达到人才互补，资源共享，发挥整体优势，从而促进决策的科学化民主化法制化专业化及公共政策的稳定性连续性，提高政府的执政能力和水平。
（三）有利于正确区分上下级政府的职责，规范政府的行政行为。不少越级信访涉及到土地征用、房屋拆迁，缺少司法救济渠道。而到上级政府上访后，往往以“谁家儿子谁家抱”、“谁主管谁负责”的理由要求下级政府千方百计去领回。其实上下级政府的职责和权限都是有法律明确规定的，下级政府和上级政府都必须依法行使权力。对于司法救济渠道没有畅开的信访，上级政府可以建立起听证或复议这样的程序，对于下级政府作出的决定，如果符合法律法规的，予以维持。如果违反法律法规的，予以撤销。对于部份正确部份错误的决定，予以撤销错误的部份维持正确部份。对于错误部份或者要求下级政府重新作出决定，或依法径行作出决定。同时对处置失当、决策失误、甚至违法乱纪、激化社会矛盾的官员移交至相关部门予以惩处。这样既维护了下级政府的威信，又加大了对下级政府的监督力度。目前上级信访机构在人力资源及机构设置上这样操作有很大难处，如果大司法框架建立后，这类操作在法律上具有一定的可行性的，并且可以进行类似香港那样的申诉专员制度的探索。
（四）有利于实现政府结构性转型，加快和推进我国的社会主义市场经济体制改革进程。以公共服务为目标的政府转型为重点的结构性改革，标志着中国的改革进入关键的最后攻坚阶段，为此提出了责任政府、有限政府、透明政府、效率政府、诚信政府等一系列法制政府理念，然而这些目标的实现具有很强的操作技术性要求。如追求责任政府的目标时必然要求做到 “执法有依据、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿” ，实现权力与责任的统一，然而实践中即使象最基本的官员问责制也缺乏一系列可操作性的具体规定，如问什么事的责？问哪个官员的责？由谁来问责？以什么程序问责？在建立有限政府的过程中，政府权力来自于人民通过法律的授予，在法律授权的同时也规定了权力的界限，政府只有在法律的权限内才能获得行为的合法性。为此当前政府所要解决的一个重要问题是必须建立起公共财政体系，各级财政退出竞争性行业的投资，改变政府对土地、货币等重要生产要素的供给过多干秩，防止政府与民争利，然而我们缺少相关的制度配套。透明政府的要求是政府的行为具有明确性和可预测性。政府信息除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，必须依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，把公开作为监督政府行为、杜绝腐败和保障社会公平的手段。这就要求各级政府建立新闻发言人制度，完善信息披露制度和新闻发布制度，建立电子政府和实现网上办公，实现阳光政府。另外如效率政府诚信政府等所有这一切理念的提出，都涉及到大量的社会管理事务，都有一个扎扎实实的决策、实施和监督过程，急需要有一个超脱部门利益和相对独立的宏观改革的协调、指导和管理机构，以确保政府转型与市场化改革、宏观政治经济政策的内在一致性。目前由经济学家郎咸平引发的国企如何改革的大争论，有人把问题归结为中国法学家在国企改革中缺场，在笔者看来，与其说是法学家的缺场，不如说是司法行政的缺位，即产权制度改革缺少制度平台及严格的行政法制监督。假如我们已经建立起了在大司法理念下司法行政机构，那么我们既能够从信访行政复议等渠道听取行政相对人利害关系人的意见，又能够考虑到政府部门的行政需要，通过听证这样的决策平台，从而让政府做那些应该做做得了做得好的事情，防止行政权的越位错位失位。尤其是在我国不象国外法制健全的国家，具有法律背景的政务员资源稀缺的行政环境中，高规格配备这种机构强化这种职能显得更加必要。正如审计工作运用现代经济手段，去规范政府的经济管理一样，司法行政运用法律手段，去规范政府权力的运作。所有这一切都是以专业化的技术手段为基础，对政府违规行为进行约束和预防，从而使政府各个部门自觉不自觉地是对现代政治规则的认同，进而实现政府结构性转型，加快和推进我国的社会主义市场经济体制改革进程。
（五）有利于司法公正 ，增强司法的公信力。司法公正是社会公正的最后一道防线，司法不公将导致人们对整个社会失去信心，直接威胁到整个社会的诚信基础。然而司法公正已越来越引起人们的质疑。目前信访案件中占相当一部份是由对司法运作的不信任而引起的，且这种不信任度具有社会化趋势，主要表现在不服民事刑事案件的判决裁定向信访渠道进行申诉。从这些信访案件的情况分析来看，一种是司法公正与外部评价的不对称性所致，另一种情况的确是由于司法腐败引起的。公职律师代理参与将对案件当事人的宁人息诉起到非常明显的作用。首先，它有利于对司法公正与外部评价的不对称性的纠偏，解决司法腐败的程度被过分夸大的现象。众所周知，有不少代理人在代理过程中不尽力、不尽责、捞取不当利益，为揽案件拍胸脯打保膘，败诉后将原因以及当事人的不当指责均归结为司法腐败这一黑洞。由于当事人往往从实体公正的角度来判断司法是否公正，而司法公正恰恰相反追求的是程序公正的理念，从程序公正中达到实体公正。一部份信访者由于受误导后无法接受案件的结果（有的没有请专业律师出庭，由于技术原因败诉），就到处上访，有的甚至自杀或者铤而走险，酿成恶性案件。公职律师对这类案件实施法律援助后，没有利益关系的驱动，预先告之其诉讼的风险，往往会采取非诉和解、诉讼调解的方式结案，即使不能调解和解，判决结果当事人也有心理准备，不致于事后上访，或采取极端行为（美国法律从考虑程序公正出发，规定特定案件的当事人或达到一定标的的民事案件在庭审中没有请律师的，国家提供法律援助）。其次，可以制衡法官的自由裁量权，有利于司法公正。由于国家司法改革整体方案迟迟没有启动，一方面法院的地方化行政化倾向影响了司法的独立，而另一方面过大的自由裁量空间缺少象判例法陪审团制度那样对法官事实认定及法律适用的有效的规则制衡，加上一些司法人员自身素质不高，这为司法腐败留下制度、体制和人为因素的缺陷。公职律师参与诉讼，对于制衡法官的自由裁量权，纠正司法专权，确保司法公正起到非常明显的效果。因为社会律师要考虑今后的生存，以后案件还要看手握着巨大自由裁量权的法官的眼色，而公职律师无后顾之忧，更何况有行政资源作为其后盾，在庭审中完全可以据理力争，就会达到辩护和代理制度设计的效果，弥补了由于自由裁量权缺乏有效规则制衡的审判漏洞。当然最终的司法独立和司法公正有赖于国家司法改革的全面推进。
（六）有利于沟通民意，建立和谐的社会。建立社会主义市场经济，是一项前无古人，后无来者的事业，有许多事情都是摸着石子过河，在企业转制、社会保障制度改革、土地征用、房屋拆迁，我们交了不少学费。随着法制的不断健全，特别是新的中央领导集体提出科学发展观正确的政绩观，大力推行亲民政策，强调社会的全面持续可协调的发展，产生新的同类型的社会矛盾的概率已经越来越少。但我们一定要处理好涉及到历史遗留问题信访，要自觉运用公共选择的决策理论，发挥普法宣传的作用，把围绕社会热点难点问题作为普法工作的重点，鼓励涉及各方利益的公共政策的内部辩论和公开讨论，增加新闻舆论对公共政策讨论报道的透明度，让政府的公共决策更加透明更加理性，更让社会接受和理解。在具体的操作上，可以让一部份社会遗留问题通过行政听证程序去解决，把个别的缠访户通过法院的司法鉴别程序进行定性，列入名册，各级政府部门不再接待登记受理。对一些特殊群体，允许其以法律允许的方式通过集会示威等方式渲泄。确立大司法行政后，通过律师管理、行政复议、参与规范性文件审查等形式，有利于建立和健全这样一个公众参与、专家论证和政府决定相结合的平台，以便加强构通，增进信任，促进社会的和谐和安定。
三、树立正确的理念，澄清错误的认识，增强政府的公信力
处于转型时期的中国，经济在快速发展，社会在急剧变化，政府也在急剧转变，我们的执政能力取决于我们的执政方式是否能适应经济、社会的发展。时代变了，世界变了，我们在信访问题的处理上，观念和思想认识必须转变，不能仍然习惯于延截计划经济时代的一些做法，把自己扮成全知全能型的政府。因此树立正确的理念，纠正一些错误的做法，增强政府的公信力在当前信访处理中尤其显得必要。
一是要建立和完善各级领导信访接待制度。在县市级政府中要大力推广领导信访接待制度，实践证明这是解决信访矛盾行之有效的办法。据不完全统计，我市1999至2000年二年中领导信访接待日共接待来访群众901批次1923人次，批转的信访件特别是一些长期以来的疑难信访缠访件百分之九十以上得到妥善解决。今后要进一步完善领导信访制度，要推行领导下访、约访、回访等办法,以掌握信访动态,及时化解信访矛盾。同时要尽量减少违反行政层级管理采取领导直接协调处理信访的做法，领导接待信访的出发点并不是直接处理，不是把下级的业务包揽到自己身上来，而是通过接待这种形式进行决策跟踪反馈，发现行政过错失责甚至违法乱纪的人和事予以责任追究。
二是注重社会管理的整体成本。在社会管理领域，往往出现这种情况，正确的理论，在解决个别问题时，效果可能并不理想，而错误的理论，可能在个案处理时效果比较好。依法解决信访，就个案的效果可能并不理想，但社会总体效果好。找的机关越高、找的领导级别越高、来的信访次数越多，信访问题越有可能得到解决。因为机关高领导高能够调动的社会资源就越多。如某市处理一起信访，县信访协调赔2万元，来访者到市、省信访部门上访后赔偿费不断上升，跳了二次天安门后赔偿及各类补偿高达十来万元。本来这种信访完全可以通过正常的司法途经解决，赔偿款大约2万元左右。最后信访虽然平息了，但社会管理成本的损失简直无法估量。所以不能以个案的成本来衡量信访效果，必须以社会总体的管理成本来考量信访成本。
三是树立政府公信力。 极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来了不少社会负面效应。这实际上是政府在处理访信访问题上的诚信缺失，进而影响到其对社会的管理，我们已为此付出了极高的代价。今后要增强政务的透明公开工作，要通过建立政府网站、建立新闻发言人制度、设立专门负责接待百姓的查阅、咨询信息公开机构等方式，提高政府的公关能力。政府处理任何事情必须以事实为依据以法律为准绳，不能失信于民，说一绝不是二，避免出尔反尔。不能让会叫的孩子多吃奶的现象发生，对于老实的不能吃亏，会吵会闹的不能使其占便宜。要维护政府的信誉，树立政府坦率、坦白、坦然的品质，重塑政府的公信力。
四是要树立程序公正的理念。中国封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等清官情结在一部分上访群众上表现出来不难理解，但二十一世纪的今天，不少信访干部还是抱着实体公正的理念来处理社会矛盾，这实在令人非夷所思。现代法治决不是“日断阳事、夜断阴事”包青天，在当前信访中有相当一部份信访是剪不断理还乱的复杂信访，信访的客观事实是很难查清的或者说根本无法查清的。如某县涉及到一起农村村级财务的集体上访，前后15年时间三届政府组成了五个由市委市政府牵头的联合调查组，调查不能说是不认真，但对调查结论信访群众还是不满意，指责信访部门官官相护。法律事实和法律适用的不确定性规律，在法学中已经是没有争论的常识，许多事实的认定完全是依据举证责任的分配推定、自由心证的方法来确定，事实清楚证据充分确足等实体公证的理念早已为现代司法所摒弃，因为我们根本无法回复到事情的原始状态，由于受人的认识能力的限制，许多时候我们只能对过去的法律事件和行为作出或然性的判断。如果我们还是抱着实体公正的错误理念在处理信访，就难怪信访群众对调查结果挑剔、不信任了。我们应该扪心自问，在信访问题的处理中，理念是否正确？内心深处有否清官情结在作怪？例如，刚才列举的关于村级财务的信访案例，如果运用程序公正的理念来处理，即以侦查中心的司法观转向审判中心的司法观、从查明事实的办案观转向证明事实的办案观、从偏重证明力的自然证据观转向强调可采性的社会证据观这样的理念，让信访案件去接受公开的行政听证、诉讼检验，效果可能完全不一样。否则政府无论怎样努力去做，其结果一定是吃力不讨好。
五是要尊重社会科学。前不久中共中央《关于进一步加强哲学社会科学工作的意见》中，提出了三个同等重要即哲学社会科学与自然科学同样重要，培养高水平的哲学社会科学家与培养高水平的自然科学家同样重要，提高全民族的哲学社会科学素质与提高全民族的自然科学素质同样重要。在信访问题的处理上同样要尊重科学，尊重人才，尊重法学社会科学的研究成果，自觉把法学社会科学的优秀成果运用到信访工作中去，切忌经验主义教条主义。要加强对信访问题的研究，要充分发挥法学在解决信访问题中的作用，把事关国家长治久安的信访现象列入社会科学的重点课题，组织专门力量进行攻关。加大人才培养的力度，加大资金投入，对有关信访问题的优秀理论研究成果尽快应用到党和政府的决策中来。要本着先试点后推广的原则,选择不同条件的县市，认真组织试点工作，在实践中不断总结经验,待摸索出比较成熟的做法，取得良好的社会效果后再行推广。
总之信访问题的处理是司法行政工作中的一个重要方面，而司法行政又是整个司法制度国家政治制度的十分重要组成部份。作为县市级政府在我国政权建设中有着十分重要的位置，绝大多数的信访发生地在村乡镇以至县市本级，如果这些访信访问题能够在县市本级得以解决，那么也就不可能形成目前的信访潮现象。但在计划经济时代建立起来的司法框架，在解决信访问题时凸显出了种种矛盾和困惑。因此对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，从比较容易改革的司法行政体制入手，逐步扩大公民有序的政治参与的渠道，树立审判的最终裁判权威，进而推进整个民主法制的进程，这才是中国信访走出制度困境的根本出路。
本文主要参考资料：
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革发展研究院执行院长，资料来自互联