农村土地承包经营权刍议

张立新


《中华人民共和国农村土地承包法》已于去年8月29日经九届全国人大常委会第二十九次会议通过，于今年3月1日起施行。“这部法律的制定和实施，对于保持党在农村的基本政策的连续性和稳定性，更好地保护农民的合法权益，进一步调动其积极性，促进农业和农村经济乃至整个国民经济的发展，具有重要而深远的意义”。①本文试从物权法理论的角度，结合立法和司法中的几个重点问题，谈一谈自己的粗浅认识。
一、农村土地承包经营权的性质
对这一问题，学界曾提出的较有代表性的观点有：应然的物权说、实然的债权说、物权改造无用说。目前，从已出台的《农村土地承包法》、全国人大常委会法工委的《民法（草案）》和全国人大常委法工委主任顾昂然的《关于中华人民共和国民法（草案）的说明》来分析，这一问题基本有了定论，农村土地承包经营权是一种新型的用益物权。
应然的物权说和实然的债权说，“尽管它们所切入的角度不同，观点迥异。但是却却殊途同归，两者都认识到了现实中承包经营权制度存在的不足，因此都主张将土地承包经营权规制成为规范的物权，从而保护农民的利益，激发他们的生产积极性”。②如果民法典明确地将农村土地承包经营权界定为用益物权的话，正是持上述观点的学者们努力的结果。而这种结果的到来，为时不远了。
我认为，在农村土地承包法已出台、民法典即将诞生的新形势下，对农村土地承包经营权的性质有两种认识必须纠正。一是实然的债权说。“由于家庭承包经营关系依合同而成立，因此，家庭承包关系是一种债权关系”。③二是物权改造无用论。“用物权、债权等纯粹大陆民法的概念和分类来分析这一纯粹中国土生土长的制度就必然会发生混乱和不合标准的问题”。“农村土地使用权属于物权还是债权，从这一角度看并无很大差别。而且，现实中侵犯农地使用权的主要是政府和农村基层组织，为政府对农地的不合理征用，村集体擅自解除承包合同等，而这些侵权问题并非简单地通过物权化就可以克服。即使将土地承包经营权改造成物权，只要农村的法制环境得不到改善，农民的权益照样会受到侵害。唯一的区别是，原来农民被侵害的是债权，在农民被侵害的是物权”。④
现在仍然坚持实然的债权说，其缺陷在于，在司法实践中，将导致对承包经营权的保护不充分。在此法制之下，承包人只能依据承包合同向发包方主张违约责任，或依据法律规定主张不当得利之债请求权。“债权具有相对性而无排除第三人的对外效力，作为债权人的承包人在承包权遭到第三人侵害时，如发包人不以所有权之诉请求保护，则难以直接发动保护程序，因为我国现行法尚未承认第三人侵害债权，也未赋予占有人依占有事实抵御第三人侵害的占有效力”。⑤虽然农村土地承包法正式实施后，承包人可依据该法第五十三、五十四条请求保护，也只能在主张对方承担违约责任或不当得利之债请求权的同时，仅多了一条选择途径，即侵权行为请求权。
物权改造无用论虽然看到了目前我国法治环境下对承包经营权保护不周的根源，即“中国农村地权的问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利”。⑥但是，这种观点在司法实践中无任何积极意义，将会使司法对承包经营权的保护失去应有法理基础。
现行法制把农村土地承包经营权的性质定位为用益物权。不仅因为它符合用益物权的本质和特性，更重要的是，落实加大对承包人权利保护力度的立法宗旨。承包人可基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权行为请求权或不当得利请求权，权利保护的渠道明显拓宽了。承包人可基于权利行使受到妨害或侵害的事实，依法合理选择行使四种请求权。基于物权行使物权请求权比单纯基于债权行使债权请求权寻求权利保护，对承包人来说，保护机制在法律上得到了优化配置。因为物权请求权和债权请求权在目的、功能、成立要件、保护期限和效力方面，有明显区别。“当物权的权利遭受侵害以后，物权人应当首先行使物权请求权，只有当物权请求权不足以保护时，才能行使侵权的请求权”（详见王利明教授所著的《物权法研究》第一章第九节）。
虽然现行的民事法律规范并未建立独立的物权请求权制度，《农村土地承包法》第五十三条赋予承包人的只是侵权行为请求权。但是即将出台的民法典将赋予承包人以物权请求权。在司法实践中，法律将指引司法机关运用物权法和债权法理论给承包人以更加充分的保护。
二、登记的性质与作用
孙宪忠教授在《中国物权法草案建议稿》中指出，“不动产登记是不动产物权变动的法定公示手段，是因法律行为的物权变动的生效要件，……。”而王利明教授在《中国物权法草案建议稿及说明》中指出，“我国物权法应当采纳登记对抗主义。……。登记应当作为对抗第三人的要件，未经登记权利不能对抗第三人。”由此，可以看出我国物权立法中关于基于法律行为的不动产物权变动出现了两种主张，即登记要件主义和登记对抗主义。
《农村土地承包法》制定出台后，对于登记在不动产物权变动中的性质和作用有了进一步的完善。对于家庭承包，该法第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。第二十二条第一款规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。第三十三八条规定，“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”对于其他方式的承包（不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的承包），该法第四十九条规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。”分析这些法律规定，可以看出，农村土地承包法丰富了我国物权法理论中基于法律行为的不动产物权变动的基本观点。
首先，家庭土地承包经营权在设立上未采取登记要件主义或登记对抗主义，而采债权意思主义。登记与否，不影响这种新型用益物权的设立，登记不是这种物权设立的公示方法，家庭土地承包经营权自承包合同生效时设立。之所以采取这种法制，依目前学者们的解释，大致原因有以下几点：一是“为切实保护广大农民的土地权利，减轻批准、登记可能给农民带来的负担”。⑦二是“由于农村土地承包经营权的取得与成员权有密切联系，公众可以通过对某人的成员资格的了解而在一定程度上了解其是否享有承包土地的物权，这就极大的减少了承包经营权公示的重要性。……。我们认为，家庭土地承包经营权的取得没有登记的必要”⑧。三是“中国传统上就是将‘地契’作为土地权利的凭证，用承包合同作为承包权的凭证，农民也易于接受”，“如果改为登记，就要在全国县级以上各级土地管理局增加机构、人员，不符合精兵简政的原则，且导致登记机构乱收费的可能”。⑨
第二、对于家庭土地承包经营权的互换与转让采取登记对抗主义。未经登记的，不得对抗善意第三人。根据《农村土地承包法》第三十八条的规定，只对互换、转让两种流转方式采取登记对抗主义。其主要理由是：“1、目前，我国农村土地承包经营权登记制度尚不健全，而且，农户家庭承包的土地不仅数量很大，而且地块分散，土地承包经营权的登记将是一项非常细致而艰巨的工作，需要做大量工作，投入大量人力、财力、物力。在目前情况下，要求土地承包经营权流转必须登记，不太现实。2、从土地承包经营权流权情况看，转包约占50%，出租占17.88%，互换占7.58%，入股占5.71%，转让约占11%，其他形式约占10%。因此，许多可以通过债权方式处理，不一定需登记。而且，流转范围对象大部分是附近的农民，互相比较熟悉，从公示、公信的角度来看，登记的必要性也不大。3、如采取登记生效主义，土地承包经营权流转必须登记才能生效，这必然发生登记费用，不仅给农民增加了麻烦，还会增加农民负担”。⑩
第三、根据《农村土地承包》第四十九条的规定，对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，土地承包经营权的设立和以转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转的，均采取登记生效主义。不登记，这种新型的用益物权不设立或不生变动之效力。
基于以上分析，可以看出，对于农村土地承包经营权这一新型的用益物权的设立和变动而言，采取了多元化的立法体制。因此，在不同的体制之下，登记的性质和作用是不同的，应做具体地分析。
首先，由于家庭土地承包经营权的设立采意思主义，权利的设立无需登记。而《农村土地承包法》第二十三条规定的登记，其性质和作用是什么呢？我认为，这种登记是一种行政行为，它所体现的是国家对这种物权关系的干预，干预的目的在于以公权力确认私权利，保护承包者的合法权益。这种登记不是物权设立的公示方法，对于承包合同的成立生效和承包经营权的设立并无影响，仅起证明作用，证书仅是证权凭证不是设权凭证。再进一步分析，登记这种行为不是依申请的行政行为，是一种职权行为，登记是登记机关的法定义务，登记机关对承包合同仅能进行形式审查。如果登记机关不及时给农户进行登记并发放土地承包证书，或因错误登记而侵害了承包方合法权益的，承包方可提起行政诉讼，以寻求权利救济。
第二、由于家庭承包经营权的互换和转让采登记对抗主义，登记是土地承包经营权通过互换和转让方式转移的公示要件。不登记，不影响互换合同和转让合同的成立与生效，也不影响承包经营权在双方当事人之间的转移，只是不能对抗善意第三人。互换合同或转让合同成立生效后，办理登记，“乃是一种（互换合同或转让合同一方当事人依据）合同应负的义务，另一方要求其履行登记义务实际上是要求其实际履行合同。如果负有登记义务的一方拒不履行办理登记义务，应当以构成违约论，另一方面有权要求其承担违约责任。如果合同没有规定登记的义务，我们认为当事人双方依据法律的规定都有办理登记的义务，此种义务一旦为法律所固定下来，便可以自动转化为合同义务。任何一方违反此种义务，都将构成违约责任。”⑾“由于办理登记是一种合同义务，而且是双方当事人所负的主要义务，任何一方不办理登记手续可以视为其已经违反了依据合同所应负的主要义务，不能以对方履行次要义务为由进行抗辨”。⑿登记对抗主义对于解决多重买卖问题意义重大。例如：甲将土地承包经营权转让给乙，乙支付了价金但未办理登记手续，其后，甲又将该块的土地承包经营权转让给丙，丙不知甲已将土地承包经营权转让给乙，而且也不应知这一情况，支付了合理的对价后办理了登记手续。那么，丙为取得该土地承包经营权的善意第三人，乙因未履行登记这一物权变动的公示要件而不能取得土地承包经营权，更不能向丙主张权利，只能向甲主张违约责任或行使不当得利之债请求权。在此，应注意举证责任的分配，丙就自己为善意负举证责任，乙可就丙为恶意举证。
第三、由于其他方式的承包经营权设立及物权变动均采登记生效主义，因此，登记对经营权的设立与变动有极其重要的作用。不登记，不能设立承包经营权；不登记，承包经营权不转移。但是登记与否，不影响承包或流转合同的效力（抵押除外）。值得注意的是，区分承包经营权的设立、变动与登记问题。只有在承包合同或流转合同有效成立后，才发生登记问题。未登记，其法律后果只是承包经营权不设立或不变动，绝不能以此而否认承包合同或流转合同的效力。
此外，《农村土地承包法》第三十一条第二款、第五十条，还规定了通过继承这一非法律行为的物权变动方式。同时，在司法实践中，不能忽视公用征收、强制执行、法院判决三种方式可直接产生物权变动的法律效果。在这四种情况下，登记既不是生效要件，也不是对抗要件。
三、优先权的性质及其行使
《农村土地承包法》第三十三条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权的流转，“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。第四十七条规定，“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权”。
分析这种优先权和优先承包权的性质，应首先明确这种优先权产生的基础，即集体组织中的成员权和集体所有的涵义。“集体所有实际上是一种特殊的共同所有。这种共有的所有是在集体成员的基础上产生的，表现为集体成员对集体财产不分份额地共同享有占有、使用、收益、处分的权利”。“将集体财产定性为一种特殊的共有，从根本上说，就是要承认集体组织的成员对其财产也享有一定的权利，也就是在法律上应确认集体组织的成员权”。⒀“实行家庭承包的，农村集体经济组织的成员基于其特定的身份享有承包土地的权利，土地承包经营权与集体经济组织成员之间具有密切的联系。……。只要是集体经济组织成员都享有承包土地的权利。承包权可以看成是农村土地集体所有制在农民身上的一种体现，因此，对于农民的这项权利，必须予以保护和尊重”。⒁
从以上学者的见解可以看出，这种优先权的特点：1、它是法定的而非当事人约定的权利。法律赋予集体经济组织成员的优先权或优先承包权，目的是维护农民的生存利益，充分发挥农地使用制度的社会保障功能。2、它是一种基于特定的身份关系而产生的权利。3、它是一种请求原承包方或发包方与之缔约并在同等条件下优先取得承包经营权的权利，具有债权的性质。4、它是一种具有对抗第三人效力的权利，具有物权的性质。总之，这种优先权或优先承包权是一种既有物权性质，又有债权性质的权利。这种权利的定性，对于确定权利行使的程序具有重要的理论指导意义。
对于这种优先权或优先承包权的行使，法律没有做出明确的规定。从保护农民利益的角度出发，这一问题确实值得研究。对此，地方立法机关根据《农村土地承包法》第六十四条的授权条款制定实施办法时应当予以明确。在此，谈几点自己的粗浅看法：1、行使的条件：“同等条件”并不意味着绝对等同，地方性法规可以作出列举性规定。承包方（家庭承包）或发包方（以其他方式承包）与第三人就土地承包经营权的流转或设立进行缔约时，在同等条件下，本集体经济组织成员可以行使购买权。2、行使的期限：就家庭承包经营权的流转而言，原承包方应当将其与第三人缔约的内容，以书面形式告知村民小组或村民委员会，由村民小组或村民委员会以书面形式通知本集体经济组织的其他成员。本集体经济组织的其他成员应在收到通知后十五日行使优先权。若原承包方或村民小组、村民委员会不履行通知义务时，本集体经济组织其他成员须在知悉出卖人和第三人缔约之日起三个月内行使优先权。这种优先权的行使应当由行使者向村民小组或村委会发出明确的意思表示，优先权一经行使，即按照原承包方和第三人约定的相同条款与原承包方成立流转协议。依第四十六条规定，以其他方式发包的，只有公开协商的方式可以照上述程序方可实施；以拍卖、招标方式发包的，发包应预先通知本集体经济组织成员参加；未履行通知义务的，本集体经济组织成员可诉请法院宣告发包行为无效。3、规定优先权竞合的处理规则。对两个以上集体经济组织成员均行使优先权的，由原承包方选择到底由哪一个农户优先取得承包经营权。对集体经济组织成员的优先权和承租人的优先权发生冲突时，根据物权性权利优于债权性权利的原则，由前者享有优先权。
四、流转的方式与用益目的限制
现在流行一种观点，认为法律规定农民可以自愿、平等、有偿地进行土地承包经营权流转，就是赋予了农民随意处分土地的权利。其实，这是一种必须纠正的误解。流转的标的物是土地承包经营权，而非土地本身。法律对流转的方式和用途作了明确的规定，同时规定了限制条件。对此，必须从严掌握。
对于通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取的流转方式为：转包、出租、互换、转让或入股等其他方式。是否包括抵押？我认为，这种土地承包经营权的流转方式不能包括抵押。原因在于：一是根据物权法定原则，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押。当事人不依法律的规定，不得创设物权；非依法律规定的物权种类、内容而设立的权利，不具有物权的效力。二是从立法目的看，农村土地承包法始终在农村土地的生存利益和资本利益之间进行权衡较量，当二者发生冲突时，法律的天平倾向于前者。“承包方将土地承包经营权抵押给银行后，如不能按期偿还贷款，银行依法行使抵押权，对农户的土地承包经营权进行处置，承包方就要失去土地承包经营权，从而失去生活保障，搞不好会影响农户家庭的生活，造成社会问题”。⒁
对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权，根据《农村土地承包法》第四十九条的规定，其流转方式包括转让、出租、入股、抵押等多种方式。这里的抵押还要受《担保法》的调整，一要取得发包方的同意，二要到土地管理部门登记。
根据《土地管理法》的有关规定，国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照规划确定的用途使用土地。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。农村土地承包经营权是为实现农业目的而设立的用益物权，权利的用益目的限定为农、林、牧、渔等生产经营活动。承包方不得擅自改变权利取得时设定的土地用途。“而农、林、牧、渔用地之间用途的改变，法律并未严格禁止，只是禁止或限制土地用途导致对自然资源的破坏性开发、利用”。⒂至于农、林、牧、渔每一项用途中具体用途的改变，如耕作种植作物品种的变化，不属于土地用途改变的范围。
对家庭土地承包经营权的流转，《农村土地承包法》第十七条和第三十三条做出了目的限制，即不得改变土地的农业用途，不得用于非农建设。这是一种强制性规定。根据该法第六十条规定，对于以其他方式取得的对四荒土地的承包经营权的流转，承包方也不能违法将承包地用于非农建设。土地管理法对于农业用地转为建设用地规定了严格的转用审批程序和征地、用地批准程序，将农业用地转为建设用地必须依照土地管理法的规定，经过有关人民政府或有关行政主管部门批准。承包方未履行土地管理法规定的批准手续或采取欺骗手段骗取批准，将承包用于非农建设的，其行为应当依照土地管理法的规定，由县级以上地方人民政府的土地行政主管部门给予行政处罚。

①柳随年《关于〈中华人民共和国农村土地承包法（草案）〉的说明》
②王利明主编《物权法专题研究》第988页
③王宗非主编《农村土地承包法释义与适用》第11页
④、⑥宋红松《农地承包制的变迁与创新》
⑤金锦萍《农村集体土地所有权的困境与出路》
⑦王宗非主编《农村土地承包法释义与适用》第65页
⑧王利明著《物权法研究》第462页
⑨中国政法大学《关于中国物权法（征求意见稿）的具体修改意见》。
⑩王宗非主编《农村土地承包法释义与适用》第101页
⑾王利明主编《中国物权法草案建议稿及说明》第195页
⑿、⒀王利明著《物权法研究》第218页、第306—307页
⒁王宗非主编《农村土地承包法释义与适用》第123—124页
⒂王宗非主编《农村土地承包法释义与适用》第89页
江苏省淮安市人民政府办公室


淮安市人民政府办公室文件

淮政办发〔2007〕184号


市政府办公室关于印发淮安市经营性用地容积率管理规定的通知

各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

《淮安市经营性用地容积率管理规定》已经市人民政府同意，现印发给你们，希遵照执行。

淮安市人民政府办公室

二○○七年十月二十四日

淮安市经营性用地容积率管理规定

第一条为加强经营性用地容积率规划管理，提高城乡规划管理和依法行政水平，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等相关法律、法规规定，以及江苏省建设厅、监察厅《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》精神，特制定本规定。

第二条本市城市规划区范围内所有经营性用地容积率的规划管理，适用本规定。

第三条城乡规划主管部门提出建设用地的规划设计条件，应当依据批准的控制性详细规划。规划设计条件确定的地块容积率指标不应突破控制性详细规划的规定。

第四条控制性详细规划确定的容积率指标，不得擅自调整。确需调整的，必须经市规划委员会（市规划咨询委员会）审查通过。

第五条城乡规划主管部门对建设用地和建设项目实施规划许可，应保持容积率指标规划管理的延续性和一致性。对同一地块的建设用地规划许可、规划方案审定、建设工程规划许可、建设项目竣工验收，核定的容积率指标及相应的总建筑面积应当相符合。分期开发的项目，各期建设工程规划许可证确定的建筑面积的总和不得突破规划设计条件和建设用地规划许可证的规定。

第六条土地出让前，规划设计条件确定的容积率指标应当与控制性详细规划相一致；规划设计条件的容积率调整突破控制性详细规划规定指标的，应依法先行调整控制性详细规划；土地一经出让后，任何单位和个人都不得擅自更改土地出让公告中公布的规划设计条件确定的容积率。

第七条土地出让后，规划设计条件确定的容积率指标确需调整的，必须符合下列条件之一：

1．城市总体规划（分区、专业规划）调整或修编造成地块发展条件变化的；

2．因城市基础设施、公益性公共设施等城市公共利益需要,导致已出让地块的大小及相关建设条件发生变化的；

3．国家和省有关政策发生变化的。

符合以上条件的，在不影响国家利益和公众合法权益的前提下，城乡规划行政主管部门可以按法定程序重新核定经营性用地的容积率指标。

第八条规划管理中，经营性用地容积率指标的调整，应履行下列程序：

1．建设单位向城乡规划行政主管部门提出申请，并说明调整理由；

2．城乡规划行政主管部门依法进行审查并提出审查意见；

3．城乡规划行政主管部门将调整方案向社会公示并收集、梳理公众和利害关系人的反馈意见，必要时应组织听证；

4．城乡规划行政主管部门将调整方案提交市规划委员会（市规划咨询委员会）进行专家论证，并作出是否同意调整的书面意见；

5．城乡规划行政主管部门负责将市规划委员会（市规划咨询委员会）的研究意见、社会公示（听证）情况等相关意见综合后，报市政府批准。

第九条土地出让后的经营性用地容积率指标调整，经市政府批准并经国土部门追缴土地出让金或重新挂牌出让后，城乡规划行政主管部门方可办理后续的规划审批。

第十条建设项目竣工规划验收时，发现实际容积率超出规划设计条件或者超出按规定程序批准调整的容积率的，城乡规划行政主管部门应当依法处理并及时函告国土部门，由国土部门向建设单位依法追缴土地出让金。

对于土地出让金尚未追缴到位的，城乡规划行政主管部门不予办理竣工验收等规划手续；对于没有按规定整改到位、行政处罚未完成的建设项目，房管部门不予房屋产权登记。

第十一条监察机关应当加强对经营性用地容积率调整的监督。凡未履行调整程序，擅自调整经营性用地容积率的，应当追究当事人和相关单位领导的行政责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第十二条各县可参照执行。

第十三条本规定自印发之日起执行。