河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府令
（第106号）


《郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定》业经2002年7月26日市人民政府第11次常务会议审议通过，现予公布，自2002年10月1日起施行。


市长 陈义初
2002年8月12日


郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定


第一章总则
第一条为保证规章和地方性法规草案质量，使制定规章和拟定地方性法规草案的工作科学化、规范化，根据《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条本规定所称规章是指市人民政府为领导和管理本市的各项行政工作，根据法律、行政法规和地方性法规制定的具有普遍约束力的规范性文件。
本规定所称地方性法规草案是指市人民政府为领导和管理本市的各项行政工作，在不同法律、行政法规、本省地方性法规相抵触的前提下，拟定的提请市人民代表大会或其常务委员会审议的具有普遍约束力的规范性文件草案。
第三条规章的名称为规定、办法、实施细则或实施办法：
（一）对某一方面行政工作做全面、系统的规定，称“规定”；
（二）对某一项行政工作做比较具体的规定，称“办法”；
（三）为实施法律、法规或者某项制度而做出的具体规定，称“实施细则”或“实施办法”；
地方性法规草案的名称除法律、本省地方性法规的实施细则外，均称“条例”。
第四条下列事项可以制定规章：
（一）法律、法规在本市施行时需要市人民政府加以具体规定的；
（二）为组织实施本市地方性法规需要市人民政府制定实施细则的；
（三）进行经济体制改革的各种措施，制定地方性法规尚不成熟，需要以规章形式组织实施的；（四）属于本市行政区域的具体行政管理事项；（五）调整行政机关自身活动需要制定规章的。
第五条下列事项可以拟定地方性法规草案：
（一）为保证法律、法规在本市贯彻实施，需要市人民代表大会或其常务委员会加以补充或作出具体规定的；
（二）根据本市实际情况，需要规定新的实体权利或义务的；
（三）深化体制改革、建立社会主义市场经济体制，需要制定地方性法规加以规范的；
（四）扩大对外开放，引进外资、先进技术和管理经验，需要制定地方性法规加以保障的；
（五）涉及本市经济和社会发展的重大事项，需要制定地方性法规的；
（六）需要司法机关保障实施的。
第六条市人民政府法制机构是人民政府法制工作综合协调机构，在制定规章和拟定地方性法规草案方面履行下列职责：
（一）编制制定规章和拟定地方性法规草案计划，并组织实施；
（二）组织有关部门、单位起草或主持起草调整范围较广、涉及部门较多的规章草案和地方性法规草案；
（三）负责统一审查、协调、论证、修改规章草案和地方性法规草案；
（四）负责规章的备案工作；
（五）负责地方性法规草案的报送和配合审议工作；
（六）负责规章解释和地方性法规授权市人民政府解释的具体应用问题的解释；
（七）负责地方性法规和规章的汇编工作；
（八）负责规章的清理工作，参与地方性法规的清理工作；
（九）指导有关部门或单位规章草案和地方性法规草案的起草工作；
（十）负责制定规章、拟定地方性法规草案的其他工作。
第二章立法原则
第七条制定规章和拟定地方性法规草案，应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。
第八条制定规章和拟定地方性法规草案，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。
制定规章和拟定地方性法规草案，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予行政机关职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
第九条制定规章和拟定地方性法规草案，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。
制定规章和拟定地方性法规草案，应当符合精减、统一、效能的原则，相同或相近的职能应当规定由一个行政机关承担，减化行政管理手续。
第十条制定规章和拟定地方性法规草案，应当从本市实际出发，坚持为本市经济建设、改革开放和本市中心工作服务。
第十一条制定规章和拟定地方性法规草案，应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，保障人民通过多种途径参与立法活动。
第三章制定规章和拟定地方性法规草案计划
第十二条制定规章和拟定地方性法规草案，应当编制年度计划。
第十三条市人民政府各部门、派出机关和各县（市）、区人民政府需报请市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案的，应在每年的10月底前将下一年度的建议项目报市人民政府法制机构申请立项。
报送制定规章和拟定地方性法规草案的立项申请，应当对制定的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第十四条市人民政府法制机构对申报的立法项目进行综合协调后，编制年度计划，报市人民政府批准。
对未申报的项目，市人民政府法制机构可根据本市实际工作需要，列入年度计划。
第十五条属于下列情况之一的，不列入计划：
（一）有关法律、法规和规章已有明确规定的；
（二）拟确立的主要制度与法律、法规相抵触或者不符合国家有关方针、政策的；
（三）制定规章或地方性法规条件尚不成熟的；
（四）其他不需要通过制定规章或地方性法规解决的事项。
第十六条制定规章和拟定地方性法规草案年度计划，经市人民政府批准后，由市人民政府法制机构组织、指导、督促市人民政府有关部门、派出机关、县（市）、区人民政府实施。
市人民政府有关部门、派出机关、县（市）、区人民政府未按年度计划要求完成起草任务的，应向市人民政府法制机构写出书面报告，说明理由。
第十七条未列入年度计划的项目，有关部门认为需要制定的，必须向市人民政府法制机构提出书面报告，经市人民政府法制机构组织论证后，报市人民政府审定。
第四章起草
第十八条列入年度计划的规章或地方性法规项目，由市人民政府有关部门、派出机关和有关县（市）、区人民政府负责起草。
规章或地方性法规草案内容与两个以上部门的业务有密切联系的，由有关部门组成联合起草小组起草；必要时由市人民政府法制机构组织有关部门起草或委托有关单位起草。
第十九条规章草案和地方性法规草案应对制定目的和依据、调整对象、适用范围、主管部门、具体规范及施行日期等作出明确规定。
第二十条规章草案和地方性法规草案内容应用条文表达，每条可分款、项、目，款不冠数字，项和目冠以数字，条文较多的可以分章，章还可分节。
第二十一条规章草案和地方性法规草案应符合立法技术的要求，备而不繁、逻辑严密、条理清楚、结构严谨、用语准确、文字简洁，具有可操作性。
第二十二条对于内容涉及其他部门或单位的规章草案和地方性法规草案，起草部门或单位应当充分征求其他部门或单位意见，力求协商一致；不能取得一致意见的，起草部门或单位应当在上报规章草案送审稿或地方性法规草案送审稿时，说明情况和理由。
第二十三条起草的规章草案或地方性法规草案直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，应当向社会公布，征求社会各界意见，也可以举行论证会、听证会听取意见。
第二十四条规章草案和地方性法规草案起草工作完成后，形成送审稿，由起草部门或单位主要负责人签署，报市人民政府法制机构审查。
几个起草单位共同起草的，应当由该几个起草部门或单位主要负责人共同签署。
第二十五条规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿定稿后，起草部门或单位应当撰写起草说明。起草说明的内容包括：立法宗旨、指导思想、依据、起草经过、协调情况、对主要条款解释及有关方面的不同意见、论证会或听证会上所提主要意见的处理情况及理由。
第二十六条起草部门或单位报送规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿时，应提交下列文件、资料：
（一）规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿一式20份；
（二）起草说明一式10份；
（三）依据和参考的有关法律、法规、规章及其他文件、资料；
（四）汇总的意见、调研报告及其他相关资料等材料。
第五章审查与协调
第二十七条规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿由市人民政府法制机构负责统一审查、协调、修改。
第二十八条市人民政府法制机构对送审的规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿应就下列事项进行审查：
（一）是否符合本规定第二章的规定；（二）是否符合有关法律、法规和政策；（三）是否符合本市实际情况；（四）具体规范是否具有可行性和可操作性；
（五）内容所涉及的部门和单位是否有不同意见，是否协调一致；
（六）结构、条文、语言表达是否符合立法技术要求。
第二十九条规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿有下列情形之一的，市人民政府法制机构可以缓办或者退回起草部门或单位：
（一）制定规章或地方性法规的基本条件尚不成熟的；
（二）有关部门或单位对送审稿所确立的主要措施存在较大争议，起草单位未与有关部门或单位进行协商的；
（三）不符合立法技术的基本要求，需作较大修改的；
（四）上报的送审稿不符合本规定第二十六条规定的。
第三十条对规章草案送审稿和地方性法规草案送审稿比较成熟的，市人民政府法制机构应在修改后，发送有关部门、县（市）、区人民政府和有关单位征求意见。
市人民政府法制机构应就规章送审稿或地方性法规草案送审稿涉及的主要问题，深入基层，进行调查研究。
第三十一条规章草案送审稿或者地方性法规草案送审稿涉及重大问题的，市人民政府法制机构应当召开有关部门或单位、有关专家参加的论证会，听取意见，研究论证。
规章送审稿或地方性法规草案送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，市人民政府法制机构可以通过报刊、信息网络等形式向社会公布，也可以举行听证会，广泛听取意见。
第三十二条被征求意见的单位在收到规章草案或地方性法规草案后，应在规定时间内提出修改意见和建议，报市人民政府法制机构；超过规定期限未报送的，视为无意见。
第三十三条有关部门和单位对规章草案或地方性法规草案涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市人民政府法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应将主要问题、有关部门的意见和法制机构的意见报市人民政府决定。
第三十四条规章草案或地方性法规草案经市人民政府法制机构协调、修改后，由主要负责人签署，提请市人民政府常务会议审议。
第六章决定与公布
第三十五条规章草案或地方性法规草案由市人民政府常务会议、审议决定。
涉及本市重大问题的规章草案或地方性法规草案也可经市人民政府常务会议审议后，提请市人民政府全体会议审议决定。
第三十六条市人民政府常务会议审议规章草案或地方性法规草案时，由市人民政府法制机构作说明，有关部门负责人可列席会议；会议列席者经会议主持者同意，可以发表意见。
第三十七条地方性法规草案经市人民政府常务会议或全体会议审议通过后，由市人民政府作为议案提请市人民代表大会常务委员会审议。
第三十八条规章草案经市人民政府常务会议或全体会议审议通过后，市人民政府法制机构应当根据审议意见进行修改，由市长签署，以市人民政府令的形式公布。
第三十九条规章签署公布后，《郑州日报》应当自公布之日起7日内全文刊登；《郑州市人民政府公报》应当及时全文刊登。
《郑州市人民政府公报》刊登的规章文本为标准文本。
第四十条规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
第七章备案、解释与清理
第四十一条规章公布后，市人民政府法制机构应当自公布之日起30日内，按规定向国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。
第四十二条规章和地方性法规由市人民政府法制机构定期汇编。
有关部门和单位需要汇编本市规章和地方性法规时，须经市人民政府法制机构同意并审定。
第四十三条规章和地方性法规自施行之日起6个月内，负责组织实施的部门应当向市人民政府法制机构书面报告实施情况；之后，每年报告一次，特殊情况应随时报告。
第四十四条市人民政府规章解释权属市人民政府。
规章有下列情形之一的，由市人民政府解释：（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
规章的解释同规章具有同等效力。
第四十五条市人民政府各部门、派出机关和县（市）、区人民政府以及其他有关部门和单位可以向市人民政府法制机构提出规章解释的要求。
规章解释由市人民政府法制机构参照规章草案送审稿审查程序提出意见，报请市人民政府批准后公布。
第四十六条市人民政府法制机构应定期组织对地方性法规、规章进行清理。
第四十七条规章或地方性法规有下列情况之一的，应当废止、修改或提请市人民代表大会常务委员会予以废止、修改：
（一）所依据的法律、法规已修改或废止的；（二）因工作需要应增减或修改其内容的；（三）同现行法律、法规、政策相抵触的；（四）调整对象消失或情况发生变化的；（五）被新的规章或地方性法规所取代的。
第四十八条国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为市人民政府规章同法律、法规相抵触的，可以向市人民政府书面提出审查建议，由市人民政府法制机构研究处理。
第四十九条修改、废止规章和地方性法规权限和程序，按照制定、公布的程序执行。
第八章附则
第五十条本规定自2002年10月1日起施行。1994年12月4日市人民政府发布的《郑州市人民政府制定规章和拟定地方性法规草案程序规定》（市人民政府令第47号）同时废止。

也谈青少年犯罪及预防

李娜


　　青少年是祖国的未来，国家的希望。然而，近些年来，未成年人犯罪现象明显增多。心理上的狭隘、自私、惟我独尊、好占上风是青少年走上犯罪道路的内因，而不良社会环境的熏染、错误的家庭教育方式以及心理健康教育的缺乏则是不容忽视的外因。
　　因此，采取有效措施预防和减少未成年人犯罪，是一项具有重要现实意义的迫切任务。这项任务需要联合全社会的力量形成未成年人犯罪的防控机制，而司法机关恰恰处于该防控机制的关键位置，这使我们不得不对未成年人犯罪引起注意并加以研究。

一、青少年犯罪的原因　

1、主观原因

　　从主观上讲，青少年正处于生理、心理逐渐走向成熟的时期，尚未形成正确的世界观和价值。不能正确观察社会、意志品质薄弱，容易受到各种不良风气和坏思想的影响，青少年犯罪多出于贪利性、享乐性、报复性、模仿性、虚荣心、好奇心或哥儿们义气而产生，并具有强烈的冲动性，教育引导的不当，极易走上犯罪道路。
　　其特点主要有：犯罪人年龄偏小，呈现低龄化趋向；多是出于享乐、精神空虚而实施犯罪，且多采用结伙犯罪形式；犯罪时缺少预谋，具有突发性和随意性，往往不计后果；少女犯罪率上升；罪犯改造难度较大，重新犯罪的可能性上升 。

2、客观原因　　

(1)社会风气的不良影响。

　　由于受社会上的不良风气影响，加上社会上请客送礼、贪污贿赂等腐败现象的影响，部分青少年对社会产生怀疑和矛盾心理，失去了是非观念，甚至对正确的东西也持怀疑态度。

(2)外来腐朽思想和文化的腐蚀。

　　随着对外开放及社会经济结构的调整，资本主义国家的某些腐朽思想生活方式也逐步改变着人们的生活方式，在青少年中产生了不良影响。青少年身心正处于成长发育阶段，吸收能力强，而批判、辨别能力差，容易把坏的当成好的去仿效和追求。加上社会及家庭缺乏正确的引导，促使他们为追求物质精神享受而不惜铤而走险，进行违法犯罪活动。

(3)就业不足，使无可事事的青少年有时间去违法犯罪。

　　现代化的生活方式促使青少年成熟的比较早，有些人在十五、六岁就具有了成年人的思维能力和生活要求。他们成熟之后，在生活上、思想上就有了独立的愿望。处处以自我为中心，要求周围的人尊重他、理解他，希望自己成为对社会、对家庭有用的人。就业除经济意义之外，还反映出他们一种精神方面的需要。这个问题一旦得不到解决，他们就会产生消极的心理反应，生活的困难是一方面，更重要的是他们感到自己正当权利没有得到正当保障，产生反抗心理。

(4)家庭的因素。

　　古人云：为人父母，不患不慈，患于知爱而不知教也。一语道破了父母爱护子女的方式。培养子女，不单是提供让孩子的身体健康成长的物质养料，更重要的是要为其提供成长过程的精神营养。教育子女应向子女传授社会知识，灌输道德观念，教孩子从小就懂得如何区分真善美与假恶丑，培养孩子的自我认识能力和辨别是非的能力，指导儿童的行为。有的父母一味地娇宠溺爱，使孩子视父母的辛劳和给他（她）的服务是天经地义的，从未去体会他人的艰辛和辛劳，养成饭来张口，衣来伸手的不良习性。这种人贪婪、自私、任性、脾气暴躁，一切以自我为中心，好象这个世界都要围着他（她）转，从来不肯为他人奉献一点爱心。
　　还有的父母对子女要求过严。这类父母对孩子充满爱心，且对孩子怀有较高的期望值，但同时又不知如何去引导，爱变得畸形，只重管束、过度施压，甚至常常棍棒相加，孩子内心压抑、苦闷，为逃避家长的施压，孩子学会说谎；为寻求心理上的慰藉，孩子会逃离家庭结交坏人。甚至还出现由于父母要求过高，把自己不切实际的理想强迫孩子去实现，以至于孩子不堪忍受而反过来杀害父母的惨案。家长不切实际的要求逼使孩子精神崩溃，从而做出残无人道的疯狂行为。家长把孩子当成自己的"私有财产"，孩子的精神空间处于窒息状态，即使没有棍棒施加在肉体上，但在精神上早已被"杀死"。
　　一般来说，溺爱放任和粗暴打骂可能是我国父母管教子女的两种最普通的方式。在我国家庭中，父母单方面的要求子女的较多，却又未能以身作则；重视子女的物质生活，却未能顾及子女的心理需要；以打骂方式要求子女服从，却未能很好的与子女沟通；凡事要求子女循规蹈矩，却未能给予信任与支持；只懂施行权威式命令，却不给予自主的空间等。这种既溺爱放任又粗暴打骂的家庭环境，成为滋生青少年犯罪的温床。

(5)学校的原因。

　　学校是对青少年进行教育的主要阵地,但由于存在一定的问题,非但没有完成对青少年的教育任务，而且对青少年犯罪起到了一定的推波助澜的作用。其存在的问题主要有以下几点:一是只注重基础知识、知识的教育，缺乏法律常识，道德知识方面的教育，缺乏培养青少年形成正确世界观的教育，缺少根据青少年特点提高其心理素质的教育；二是以成绩的好坏来评定一个学生的好坏，对成绩差的学生缺乏管理，甚至不愿管理；三是个别教师由于素质较低，教育时不顾忌青少年的心理承受能力，任意伤害其自尊心，甚至打骂学生，使学生产生厌学情绪，最终脱离学校，走上犯罪道路；四是所起表率作用不够，一方面要求学生同违法犯罪做斗争，另一方面又不能及时处理善后事宜。

(6)社会的原因。

　　整个社会没有形成一种关心爱护青少年、制止青少年犯罪，挽救失足青少年的好风气，很多人不根据青少年的特点去理解其思想行为的表现，以一种大压小的态度对待青少年，或者视青少年为弱者，作为欺负和利用的对象。对失足青少年更是采取了歧视的态度，甚至不愿给其从新做人的机会，在就业、入学方面设置了重重障碍，使失足青少年再度滑向犯罪的边缘。

二、青少年犯罪的预防

　　针对上述社会、家庭、学校等方面对青少年的不良影响，必须采取相应措施，对症下药。应抓好以下几方面的工作。

1．社会方面的预防

　　进一步完善社会主义法制，惩治司法腐败现象，严肃法纪，在社会中树立法制权威，增强其对犯罪分子的震慑力。同时，大力整治社会丑恶现象，净化社会风气，特别是对毒害青少年严重的"黄、赌、毒"要实行长期的专项斗争，逐步清除其恶劣的社会影响。进一步加强社会主义精神文明建设，通过舆论广泛深入地开展社会公德教育，树立新的社会风气，形成一股防止青少年犯罪的强大社会心理力量。