《警务活动宏观决策原则探讨》

关键词：警务活动 宏观决策

警务活动是警察和警察机关履行自己法定职责时所开展的业务与勤务活动的总称。不同警种的警务活动各有其特殊的规范要求和法律限制。本文是想从马克思主义国家学说的理论出发，从宏观上探索所有警务活动决策时应当共同遵循的一些基本准则。这既是警学理论要研究的内容，也是各级指挥官在决策、指挥实践中应当把握的基本宗旨和
方向。
一、政治优先原则
马克思主义认为，警察是国家机器的重要组成部分，它是人类社会发展到一定阶段，伴随国家的产生而出现的;它是实现统治阶级政治统治的有力工具。警察与政治 (POLICE&POLITIC)是紧密相连的。任何把警察游离于政治之外，把它归类到"福利的"、"全民的"范畴，都是幼稚的。从警察的本质属性出发，维护本阶级的最高的政治利益是其天职。政治优先原则要求在策划和实施警务活动中，始终要保持敏感的政治嗅觉，把维护政权和政治稳定列为首要任务，绝对不准危害国家的政治利益，而且要通过自己的警务活动，对一切危害国家安全、政权稳定及统治阶级政治利益的行为予以有力的干预、制止、镇压。当维护国家政治利益需要时，警察应当冲破一切可以冲破的束缚，义无反顾地去实现本阶级的政治目标。保持高度政治敏感，强化政治嗅觉，坚定维护国家政治稳定，是警务活动决策的首要准则。统治阶级的政治利益，在不同时期，内容会发生某些变化。比如，在抵御外侮的战争时期，维护主权、维护民族生存是最大的政治，警务活动的重心就是维护战时秩序，保证战争供给，一切为了战争的胜利。在我国现阶段，发展生产力、发展经济、增强综合国力是全党的工作重心，为经济建设创造稳定的政治环境和安定的社会环境，就成为了警务活动的重心。
无论警务活动的重心随形势变化而出现什么变化，它最终都是由"政治优先"原则派生的，是针对特定时期统治阶级的特定政治需要而产生的警务活动具体目标。具体目标可以随形势而变化，政治优先原则是永远不变的。如果偏离了这个原则，警察就改变了本质属性，它也就没有存在的必要。
二、国家优先原则
即国家利益优先。警察是国家机器的重要组成部分，它代表国家行使职权，因而在策划和实施各种警务活动时，必须把维护国家整体利益放在优先地位。在对外交往中不得损害本国家利益;当国际间利益同国家利益发生冲突时，应当坚决维护本国家利益，服从本国法律、政令和指挥。在国内活动中，当地区局部利益或地区间利益同国家整体利益发生冲突时，应当自觉维护国家整体利益，警察不能成为地区狭隘利益的保护者，更不能成为各地方的割据力量。
目前我国正处在由计划经济向市场经济转轨的阶段，国力尚不充裕而经济发展又不平衡，导致某些地方的局部利益同国家整体利益存在一些矛盾，而这些地区的、局部的利益可能同当地警察机关、警察个体的一些切身利益密切关联。警察机关如果不能实质上脱离地方利益的呵护，它履行法定职责的条件受到制约，那它就不会完全遵循警务活动的国家优先原则，这对于国家政权建设和法制建设是极不利的。我们应当解放思想，按照警察本质属性及依此确立的国家优先原则，实事求是地探索新形势下的警察管理体制。我认为"条块结合，块块为主"的体制，在高度计划经济时代是成功的，计划经济就是高度中央集权的基础。但在发展不平衡的市场经济条件下，原有的警察管理体制末必是最佳的。有些特殊的国家职能部门，如公安、安全部门等，可以逐渐探索一条强化上下级监督和制约，逐渐向"条条为主"过渡的管理体制，不仅对维护国家政令畅通是有利的，而且对强化系统的协作和监督也是有利的。
三、法律优先原则
法律是上升为国家意志的统治阶级意志。坚持法律优先，就是把本阶级的、党和国家的最高意志列为警务活动的首要目标。它包括坚决维护法律秩序和严格依法办事。
法律的实施需要国家强制力予以保障。警察是重要强制力量。维护社会法律秩序、保障国家法律的实施和法律目的的实现，是警察的核心职责。当国家的司法职能受到挑战或蔑视时，警察要责无旁贷地以强制手段维护司法秩序。比如保护法庭秩序、保护法官、检察官、律师的人身安全、保障司法判决的执行，都是重要的警务活动。当破坏法律秩序、干扰和阻碍法律实施的因素达到必须以暴力予以排除时，警察就应当发挥它的镇压职能。
警察机关是重要的执法机关，保护公民的人身权利和其它合法权益，打击犯罪活动是其重要的执法职能。在履行自己职务的活动中，必须模范地遵守国家法律法令，严格依照法律程序办事。为了保证警察本质职能的充分发挥，从有利于高效打击犯罪和有效维护社会安定的角度，应当尽快完善警察职能和权力的立法，在法定范围内强化执法力度。要从法律上扩大警务活动中的紧急处置权力，强化警察临场制敌与防卫机制。维护法律的严肃性，同时必须严格立法和修改程序，在法律修改、补充之前，任何警务活动都必须遵守法治原则。
四、纪律优先原则
警察是武装性质的国家治安行政力量，它具有很大的攻击性和强制力，它是一支准军事化的行政力量，代表国家行使着管理和镇压职能。警察机关要靠铁的纪律保证其依法行使职权，又要靠铁的纪律凝聚强大的战斗力。警察和警察机关应当把纪律看成自己的生命。在内部民主决策的基础上，实行高度集中的统一指挥。在警务活动中，下级服从上级命令，如认为命令不妥，可以通过正常途径向上级建议修改，但不允许擅自修改或不执行命令。当执行纪律与遵守法律在个别时候发生冲突时，为了维护警察机关铁的纪律，保证战斗力，防止因对法律理解和解释的不同而出现拒绝执行命令的自由主义现象发生，应当执行上级命令，其违法的责任由发出命令的上级承担，下级不承担因执行命令而违法的责任。
五、效率优先原则
效率是指单位时间的有效工作量。警务决策中的效率优先，主要是指警察机关的快速反应能力，在需要的时候，保证在很短时间内使自己职能作用有效发挥。
警察机关的性质和任务决定工它必须讲求高效率、高速度，这也是警察机关不同于其它行政机关的重要特征。
效率优先原则除了有快速反应的含义外，还有效益兼顾与摆位问题。效率是时间和效果间的关系，主要是时间概念；而效益是付出与效果的关系，即投入与产出的关系，是成本概念。效率与效益是对立统一的关系。其对立的一面是，要追求高效率，就可能在很短的时间内有人员、装备、资金的高密度投入，出现高消耗，它同以较小的代价换取较高的效益原则是矛盾的。从另一角度看，真正实现了高效率，及时维护了国家和人民的利益，尽快地遏制了事态扩大，减少实际损失，争得了人民的满意，同样就提高了效益，实现了效率与效益的统一。这种统一仅仅是低水平的统一，而真正高水平的统一应当是在保证高效率的前提下，以较小的代价换取较大的收益。有人用政治、社会效益冲淡经济效益，其实三者是一致的。经济是政治、意识的基础，而政治、意识又反作用于经济。效益最终都是经济的核算。只不过经济效益可以直接计算，而政治、社会效益是难以准确量化的。作为警务活动的决策者，要懂得效益分析，在使用警力、设备、资源上追求两个高效的统一。如果不能统一时，首先必须坚持高效率，以保证政治优先、国家优先原则的贯彻，不能片面强调效益而贻误战机。
六、司职优先原则
是指警务活动必须遵循法定的范围和方式进行，不得超越权限，滥用警力。它是由"法律优先"派生的。
国家机器由若干部分构成。整部机器的良性运转，要靠各部门职能作用的良性发挥。各司其职，各尽其贡，是对各职能部门的普遍要求。警务活动应当紧紧围绕自己的职责，这个职责应当是法律明确界定的。在警务活动决策时，不要超出职责范围，超出法定职责范围的活动属于非警务活动。滥用警力会严重损害警察机关的形象，而且也是一种严重的违法行为。
目前的鳖察职能泛化现象值得商榷。警察不是万能的，不是什么社会问题、群众什么困难都能解决的。警察作为国家武装性质的治安行政力量、国家机器的重要组成部分，其服务职能首先要建立在自己职责基础上。评价警务活动优劣也应当有个界定范围:即是否有效地履行了自己的法定职责，发挥了它应当发挥的功能，是否做到了为人民尽职尽责。请群众评价警察机关的政绩，首先要让群众了解警察机关的职责和办事的规章制度、应遵循的法律法规，就是要警务公开。群众要在这个范围内对警察机关予以评价，超越这个范围的评价是毫无意义的。现在出现的警察职能泛化现象是过分宣传造成的。它偏离了警察本质属性确立的根本任务和法定职责，一时期可以取得群众的赞许、表扬，但长此下去会产生两个严重弊病:一是警力疲惫，削弱自身法定职能;二是会误导公众对警察机关超限度的倚赖和奢望，产生新的矛盾，使警察成为社会矛盾的集中焦点。因此，警务活动必须把自己的法定职责放在首位。警务活动的具体内容很多，不仅有不同的规范，而且有不同的专业知识。各个部门都要在自己业务范围内成为专家，在此基础上提倡与鼓励不同警种间的配合、协作，其目的也在于更好地发挥各警种的职能作用。
（兰绍江）
(原载于天津《警察学研究》1999年第3期 本文作者:天津市政法管理干部学院
副院长，教授，法学硕士)



全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会关于继续开展法制宣传教育的决议
人大常务委员会


（1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）


从1996年开始的法制宣传教育工作已经进行了10年，对于提高全民族的法律素质，加强社会主义民主与法制建设，保证改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，起了积极的作用。为了适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，促进国民经济和社会发展“九五”计划和2
010年远景目标纲要的实现，全国人民代表大会常务委员会认为有必要从1996年起到2000年实施在公民中开展法制宣传教育的第三个五年规划。通过继续深入进行以宪法、基本法律和社会主义市场经济法律知识为主要内容的法制宣传教育，进一步增强全体公民的法制观念和法律
意识，不断提高各级干部依法办事、依法管理的水平和能力，坚持有法必依、执法必严、违法必究，推进依法治国、建设社会主义法制国家的进程。为此，特作决议如下：
一、一切有接受教育能力的公民都应当接受法制宣传教育，努力学习宪法和有关的法律知识，做到知法、守法，依法维护国家的、集体的和个人的合法权益。
二、各级领导干部特别是高级领导干部应当带头学习宪法和法律知识，模范遵守宪法和法律，严格依法办事，做到依法决策、依法管理。
各级各类干部学校应当将法制教育作为干部教育的必修课程。各部门、各地方要把是否具备必要的法律知识和能否严格依法办事作为干部考试、考核的一项重要内容。
三、司法机关、行政执法机关的执法人员应当根据工作需要，参加法律知识培训，熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律素质，依法履行职责，做到依法行政、公正司法。
四、企业事业单位的经营管理人员应当把掌握社会主义市场经济的法律知识作为必备的素质，并结合本单位实际学习有关的法律、法规，做到严格依法经营、依法管理，自觉遵守市场秩序，维护社会公共利益。
五、青少年应当具备必要的法律知识。大专院校、中学（包括中等技术学校）、小学都应当开设法制教育课。基层组织应当抓好社会青少年的法律常识教育。
六、要针对不同对象的特点，运用多种形式，开展生动活泼的法制宣传教育，注重提高实际效果。文化、新闻、出版、广播、电视、电影等部门应当充分发挥大众传播媒介的重要作用，积极主动地开展法制宣传教育。
七、法制宣传教育应当坚持与法制实践相结合、与经济建设和社会发展的实际相结合，全面推进各项事业的依法治理。要从坚持依法治国的高度出发，积极推进依法治村、治乡、治县、治市、治省和行业、部门的依法治理工作。
八、实施在公民中开展法制宣传教育第三个五年规划，继续深入开展法制宣传教育，是全社会的共同责任，必须在中国共产党的领导下，动员和依靠全社会的力量去完成。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都应当认真向本系统、本单位的公民进行法制
宣传教育。各级人民代表大会常务委员会和人民政府应当加强对实施规划和本决议的领导和监督，采取有力措施，使这项工作逐步走向法律化、制度化，在全社会形成学法、用法、依法办事的社会风尚，为改革开放和社会主义现代化建设事业创造良好的法制环境。



1996年5月15日