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关于申请设立基金管理公司有关问题的通知

时间:2024-05-30 22:18:55 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8365
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关于申请设立基金管理公司有关问题的通知

中国证券监督管理委员会


关于申请设立基金管理公司有关问题的通知
证监会


各有关证券经营机构:
为规范基金管理公司申报材料的制作和上报,保证证券投资基金试点工作的顺利开展,根据《证券投资基金管理暂行办法》,现就申请设立基金管理公司的有关问题通知如下:
一、符合《证券投资基金管理暂行办法》规定条件、拟作为基金管理公司主要发起人的证券经营机构,可代表发起人向中国证监会申请设立基金管理公司。
二、设立基金管理公司应经过筹建和开业两个阶段,基金管理公司的筹建和开业必须经过中国证监会批准。
三、申请筹建基金管理公司,由主要发起人作为申请人向中国证监会提交符合本通知附件规定的申请材料。
四、中国证监会自正式受理申请之日起60个工作日内作出是否同意筹建的决定,并书面通知申请人。未获同意的,原申请人于6个月内不得再次提出筹建申请。
五、基金管理公司的筹建期限为6个月。如遇特殊情况,经中国证监会批准可适当延长,但最长不得超过1年,筹建期内不得开展基金管理和其它业务活动。
六、基金管理公司筹建就绪,由申请人向中国证监会提出开业申请,并提交符合本通知附件规定的申请材料。
七、中国证监会在正式受理开业申请之日起30个工作日内,作出是否批准的决定,并以书面形式通知申请人。
八、经批准设立的基金管理公司,应持中国证监会的批准文件到工商行政管理部门办理登记注册手续,并凭工商行政管理部门核发的营业执照和中国证监会的批准文件领取中国证监会颁发的《基金管理公司法人许可证》。
九、基金管理公司自成立之日起6个月内必须开业。逾期未开业者,原批准文件自动失效,由中国证监会收回《基金管理公司法人许可证》。但遇不可抗力经中国证监会同意延期开业的不受此限。
十、经批准设立的基金管理公司,由中国证监会统一在指定的报纸上向社会公告,公告费用由被公告的基金管理公司支付。
附件:设立基金管理公司申报材料的内容与格式

附件:设立基金管理公司申报材料的内容与格式
一、申报材料的纸张、封面及份数
(一)纸张
应采用幅面为209×295毫米规格的纸张(相当于A4纸张规格)。
(二)封面
1、筹建阶段的申报材料封面应标有“设立基金管理公司——筹建申请材料”字样、申请设立的基金管理公司名称、申请人名称;
2、开业阶段的申报材料封面标有“设立基金管理公司——开业申请材料”字样、申请设立的基金管理公司名称、申请人名称。
(三)份数
申报材料一式6份,其中至少1份为原件。
二、筹建申请材料目录
(一)申请报告
主要内容包括拟设立的基金管理公司名称、设立条件、目的、设立方案等,并由主要发起人签字、盖章。
(二)可行性报告
主要内容为设立基金管理公司的必要性与可行性。
(三)发起人情况
1、基本情况
主要内容包括:公司名称、法定代表人、注册资本、住所、成立时间、批准机关、组织形式、经营范围及主要股东等;
2、法人资格及业务资格证明文件
包括《企业法人营业执照(副本)》(复印件)与证券经营机构的《金融机构法人许可证(副本)》(复印件);
3、实收资本及财务状况
(1)主要发起人经具有从事证券相关业务资格的会计师事务所审计的最近三年的财务报表及审计报告;
(2)其他发起人实收资本的验资证明;
4、主要发起人遵规守法情况
说明最近一年内是否受到过重大处罚,如果有,详细说明。
(四)发起人协议
主要内容包括各发起人的出资比例、经营范围、发起人的权利义务、发起人对主要发起人的授权等。
(五)负责筹建工作的人员名单、简历
(六)中国证监会要求提交的其他资料
三、开业申报材料目录
(一)筹建情况
说明筹建工作的有关情况。
(二)验资证明
具有从事证券相关业务资格的会计师事务所出具的验资证明。
(三)人员情况
拟任法定代表人、董事、监事、经理、其他高级管理人员的简历、学历证书;所有业务人员中具备三年以上证券业或五年以上金融业工作经历的人员比例,并说明上述人员在最近三年内是否受到所在单位及有关机关和部门的处罚,如果有,详细说明。
(四)内部机构设置及职能
(五)管理制度
包括内部风险控制、监察与稽核、财务管理及人事管理等制度。
(六)公司章程
(七)营业场所及技术设施
说明营业场所及技术设施的具体情况,并提供营业场所所有权或使用权的证明文件。
(八)基金管理计划与业务规则
(九)中国证监会要求提交的其他资料



1997年12月1日

电力工业部关于印发《火电建设项目推行限额设计的若干意见》的通知

电力工业部


电力工业部关于印发《火电建设项目推行限额设计的若干意见》的通知
电力工业部



为更有效地推行火电建设项目限额设计,我部组织制定了《关于火电建设项目推行限额设计的若干意见》(见附件一),现印发给你们,请认真贯彻执行。
为使限额设计的有关要求能够操作,我部及电规院1995年以来印发了一系列相关的文件和报告(目录详见附件二),电规院将尽快将这些文件和报告汇编成册发给你们。
要求各直属电力设计院及独立的省电力设计院,根据文件要求,尽快制定出具体的实施办法,并报电力规划设计总院审查,如达不到限额设计的有关要求,电力规划设计总院应及时予以纠正,做到政令畅通,不断总结、提高。

附件一:关于火电建设项目推行限额设计的若干意见
为贯彻“安全、可靠、经济、适用、符合国情”的电力建设方针,实现限额设计、合期工程、控制造价、达标投产目标,必须实行项目法人责任制,招投标制和工程建设监理制,其中关键是项目法人责任制。推行限额设计是项目法人责任制的一个重要组成部分,控制工程造价的有效手
段,电力建设项目必须推行限额设计。
1.加强火电建设项目限额设计的全过程管理
国家批准的项目可行性研究报告书中静态投资估算是项目设计的“限额”。
项目初步设计概算的静态投资,按同水平年比较,原则上不得超过批准的限额,特殊情况下,经论证也不得超出“限额”10%,否则应重做初步设计或重新报批项目可行性研究报告书,施工图总预算不应超过初步设计概算,逐步取消概算调整,实现项目概算“静态控制,动态管理”
,切实解决工程超概算的问题。
加强火电建设项目限额设计的全过程管理,即在项目决策阶段要认真做好项目优化工作和投资估算的确定;在项目准备和建设阶段,必须反复优化,进行“限额设计”;并严格按限额设计原则进行管理。
项目法人和承担项目可行性研究、设计的单位是执行限额设计的主要责任单位。项目法人必须在电力项目建设的全过程中,认真执行限额设计有关规定,组织协调好与项目限额设计有关的各项工作。这是控制工程造价的关键和前提,必须下大力气把关。
2.认真确定可行性研究的投资估算
为保证项目投资估算的科学性和真实性,使其经济合理,要做好以下各项工作:
(1)项目法人应给予设计单位合理设计工期并及时支付勘测设计费用。一般单机300MW~600MW级的项目需8~10个月(含勘测4个月)。
电力规划设计总院要对项目可行性研究勘测设计费用标准做科学合理的调整,前期工作统筹费首先要满足项目可行性研究的勘测设计费用,积极推行前期工作成果商品化。
(2)项目可行性研究要达到国家和行业现行规定的深度要求。项目可行性研究工作重点是落实厂址条件,加深与厂址密切相关问题的研究,如煤源与煤质、除灰、水源、交通运输、地震地质与地基处理、环境保护、接入系统等。要加深方案优化的深度,使推荐方案经济、合理、切实
可行。技术标准应符合国家、电力部、电力规划设计总院颁发的现行有关规程、规范和规定。项目工程量要有充分依据,主厂房部分应参照电力规划设计总院审定的300MW、600MW各型机组的参考设计,如拟变更应进行充分的技术经济论证。
(3)严肃进行项目的经济评价优化工作,使其真正成为项目决策的依据。
进行项目经济评价时除投资估算必须量准价实外,还要求所用的其他重要边界条件数据符合实际,重点是资金条件和煤价。
资金条件应确实可信并有书面依据。如资本金的构成及各部分的合法性,可能性,分利水平和方式;银行贷款利率、还贷方式和年限。煤价的取定要有按统一规范提供的原始资料作为依据。
项目经济评价得出的上网电价,应得到有关部门承诺后,项目可行性研究报告书才能报批。
(4)从长远看,应以目标电价对项目法人从投资估算,资金结构、资金流到预期运行成本构成综合约束,从而形成市场竞争的局面,真正做到资源优化配置,能降低成本的投资全方位集约化管理。
(5)电力规划设计总院每年发布经审定的全国单机200MW、300MW、600MW等级的项目平均“限额”水平,其中包括主要构成部分的平均限额设计。为保证发布数据的权威性,要做好有关信息收集分析、参考造价及动态指数的编制等基础工作。
3.严格电力建设项目可行性研究的报批程序
项目可行性研究报告包括项目投资估算,要经有咨询资质的单位进行评估,负责评估的单位要认真分析项目投资估算的准确性,与全国同期项目平均“限额”水平和上网电价(或目标电价)进行比较,并对项目的投资效益和社会效益进行评价。
为有利于贯彻国家产业政策,优化资源配置,确保电网安全经济运行,控制电价水平,项目可行性研究报告和评估报告需经国家电力公司审查确认后,按规定程序审批。
4.设计单位要按电力部电建(1996)444号文“关于印发《电力工程限额设计管理办法》(试行)的通知”和电力规划设计总院电规经(1996)30号文“关于限额设计试点工作中应注意的几个问题的通知”要求进行设计,要改变先设计后算帐的做法,编制限额设计实施
细则并报电规总院审查。要认真执行限额设计奖惩办法。电力规划设计总院要加强指导和监督,并及时总结经验,使上述办法日趋完善。
实行限额设计必须严格执行现行设计标准,保证项目投产后安全、经济运行。
根据设计单位项目限额设计的实际成果,项目法人应按“勘测设计收费与工程造价质量挂钩奖惩办法”对设计单位进行奖惩,限额设计的实绩要作为设计招投标评标要考虑的主要因素之一,电力规划设计总院要加强监督,抓正反面典型,对反面典型处理应包括重新核定其资质。
5.项目建设阶段各项费用的开支必须控制在初步设计概算静态投资范围内,其中由于施工图工程量增加的费用、设计变更增加的费用和其他各种原因增加的费用均应控制在基本预备费的三分之一之内,超出部分由项目法人承担并追究有关方面的责任。
对工程造价控制好的项目,建议项目法人,在签订合同时,按国家有关规定,从节约的投资中,部分用于奖励有关单位和人员。
6.电力规划设计总院要切实加强标准化工作的管理。设计标准和参考设计是限额设计、控制工程造价的基础,也是审查评估工作的依据,加强标准化工作的管理,必须按两个根本性转变要求和“安全、可靠、经济、适用、符合国情”的电力建设方针,突破传统观念,突出技术经济的
统一和提高投资效益的观念,依靠科技进步,研究新技术、新工艺,加强宏观指导、信息反馈以及专题调研分析的工作力度,对于电厂占地面积、控制室面积、新厂新办法后辅助生产、生活福利设施面积,电厂建筑装饰,进口设备材料范围,水塔面积填料等有较大争议的标准要抓紧调研解
决,使现有160余种电力勘测设计规程、规范和规定以及参考设计不断得到更新、补充。

附件二:电力工程控制造价有关文件目录
(一)综合部分
1.电力工程造价调查分析报告
电力工程造价调研小组 1995年5月
2.关于印发《控制电力工程造价的若干意见》的通知
电建〔1995〕420号文 1995年8月1日
3.关于印发贯彻控制电力工程造价的若干意见措施的通知
电建〔1995〕791号文 1995年12月20日
4.促进电力建设两个根本性转变,完成“九五”建设任务的若
干意见
电建〔1996〕642号文 1996年9月23日
5.电力勘测设计加强控制工程造价工作的若干意见
电规办〔1995〕31号文 1995年12月6日
(二)造价水平及分析
1.发送变电工程造价分析
电规总院 1996年3月
2.关于1995~1996年主要发送变电工程概算造价情况简要
报告
电规经〔1996〕26号文 1996年10月16日
3.火力发电、变电、送电工程参考造价指标
电规总院 1996年8月
(三)限额设计
1.《电力工程限额设计管理办法》(试行)
电建〔1996〕444号文 1996年7月18日
2.关于限额设计试点工作中应注意的几个问题的通知
电规经〔1996〕30号文 1996年11月19日
3.勘测设计收费与工程造价质量挂钩奖惩办法(征求意见
稿)
电规计〔1996〕29号文 1996年6月17日
(四)招投标管理
1.电力工程设计招标投标管理规定(暂行)
电建〔1995〕511号文 1995年8月15日
2.电力工程设计招标投标实施细则(征求意见稿)
电规总院计划处 1996年9月
3.电力工程设备招标投标暂行办法
电计〔1997〕23号文 1997年1月22日
4.关于加强设计中设备选择管理工作的规定
电规发〔1995〕119号文 1996年7月3日
5.电力工业利用外资国际招标暂行办法(征求意见稿)
国际合作司 1996年12月
(五)概预算管理
1.电力工程技术经济概论(教材)
电规总院 1996年3月
2.关于对在建工程进行概算调整的通知
电建〔1996〕105号文 1996年1月13日
3.关于对1996年以来新开工火电建设项目进行概算核查的
通知
电建〔1997〕17号文 1997年1月9日
(六)工程管理与建设标准
1.对“电力勘测设计驻工地代表制度”部分条文修改的通知
电力勘测设计技术通报总字第39号 1996年4月26日
2.300MW引进型机组主厂房参考设计审查会议纪要
电规发〔1995〕235号文 1995年11月19日
3.600MW引进型机组主厂房参考设计审查会议纪要
电规发〔1996〕211号文 1996年12月3日
4.关于调整电力工程设计阶段内容深度的通知(代部拟稿)
电规总院 1996年7月
5.关于印发火电厂设计标准中若干问题意见的通知
电电规〔1996〕910号文 1996年12月29日



1997年2月3日
我国财政立宪问题初探

高军


[摘要] 宪法是一国根本大法,功能上负有统一整体法秩序的作用,一国治乱兴衰与宪法之优劣有重要的关系。由于财政对一国而言极端重要,故各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。我国宪法中财政条款较为疏漏,实践中带来诸多问题,必须从财政立宪的高度加以完善。
[关键词] 财政 财政宪法 财政立宪
[作者简介]:高军(1972-),男,汉族,江苏淮安人,副教授,法学博士,江苏华东律师事务所兼职律师,常州市十大杰出青年法学人才,主要从事宪法学、行政法学、法理学研究。电话:13585359126 ;EMail:gdhzgaojun@gmail.com

宪法作为国家的根本大法,“功能不同于位阶在宪法之下各种法律,宪法不但明定立法者之裁量范围及界限,同时对于不同法律间因不同之评价标准所造成之漏洞与差异,负有整合及统一之功能。”[1](P3-4)法治的前提是必须存在一部规范意义的宪法。作为“高级法”的宪法,体现一种超验判断,能够对抗以法律名义制定的非法之法。因此,法治国家必须制定一部良宪,而一部宪法是否属于良宪,其判断标准一方面在于该宪法是否真正地体现了民主、法治、人权的基本精神,另一方面在于该宪法的内容是否完备、科学以及该宪法的保障装置是否有效。科恩在论述“民主的法制条件”时亦指出,“在实行民主的社会中,某些原则是必须写进宪法中去的。这些即保证允许并保护公民从事参与社会管理所需要的各种事项的原则。这些保证就是民主的法制条件。”[2](P121)众所周知,“财政决定庶政”,由于财政对一国而言极端重要,因此各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。
一、财政立宪的理由
首先,宪法内容的开放性。宪法本身是一种具有“框架秩序”的规范,其内容呈现开放性,宪法规定多为低密度规范的指示,即制宪者有意识地保留给各宪法机关一个自主活动空间。依国民主权原则,立法机关具有直接民主正当性,关于框架内容的填补与充实,立法机关可认为是最适切的机关功能主体,而享有一定程度的形成自由空间。[3](P270)不过,立法机关所奉行的多数原则虽然是民主程序的基本要求,但多数决定的立法并非一定是真理的实现,其仅是试误过程而已,因此有可能是错误,甚至是违宪的。在一个实质法治国中,立法权有其宪法界限,多数决定不能背离正义的基本要求,尤其是应受到基本权利与正义的拘束。况且多数决原则,仅系促成民主国家体制的其中一种要素,“民主”概念尚须藉由宪法的基本价值决定形塑。尤其任何民主的多数决定,必须重视基本权利作为具有拘束力的价值秩序。[3]( P267-268)因此,法律除应由立法机关,依一定的程序而制定外,尚须具备符合宪法规定的实质内容,就税法而言其必须接受租税正义的约束,“否则摒弃一切宪法约束,达成最高税收之税法即为最合理之税法,其不当实不待解说而自明”。[4](P55)
其次,现代国家财政支出的扩大易导致征税的无度。虽然课税是对人民基本权利的侵害,但并非每一受害人均能清晰洞察。“盖租税国家于行使其权力时,尽可能不引人注目,乃惯于让纳税义务人税源扣缴、预估暂缴;或借税单定型化使纳税命令宛如证书之作成;由税目多元化而隐藏实质之重复课税;透过间接税使纳税义务人在不知不觉中缴纳;直接税则借由限制财产增值及损费限额之认定,使得帐面营利所得不至减少。”因此,单凭租税法定主义的形式要求,并不足以保障纳税义务人之基本权,而须另加以宪法上之前提以审查税法自身之明确性。[5](P29-30)此外,民主制度导致支出意愿大增,从而导致“租税国危机”。在民主制度下,议员依其偏好及利益团体的压力,不断有崭新的或追加的社会福利法案或计划提出,其财源均来自于一般的纳税义务人。虽时过境迁或环境改变,但囿于既得权难以取消,逐渐成为国家的长期负担。因此,议会保留、民主参与程序及立法程序的公开透明化,并不一定能保障纳税义务人,宪法上所保障的自由权与财产权,不能单单依赖议会的审慎计算,而须对所立之法律,加以实质之限制。[5](P30)由于纳税人基本权并未在政治结构中取得一个长期或近乎永远的地位,于是纳税人的宪法保护,不得不走向历史舞台。[6](P114)
第三,税收函令行政现状易侵及纳税人基本权。对于税法而言,由于税收事务高度复杂并具有技术性,且处于不停的变动之中,冀希望税法事无钜细地对所有事项予以规范,事实上不可能也根本无法做到。而作为法律解释与适用机关的司法部门,限于人力与资源,实际上无法对所有的法律规定预先作出解释,以供行政机关执行法律时备用,另外,基于司法消极的不告不理的原则,未发生诉讼的事件,司法机关不得加以介入。因此,希冀司法机关就所有的法律事前颁布司法解释以供行政机关适用,现实上无法办到。毋宁,应先让行政机关在适用其主管业务所涉及的法律规定时,令其先提出其主观上认为适当的解释意见,如果行政相对人同意行政机关所提出的解释意见,则行政机关根据该解释所作成的行政处分,因为人民未对之异议,即产生事实上的效力。反之,如果行政机关所提出的解释意见,人民主观上认为不当,则可在个案中对行政机关根据其解释意见而作成的对其不利益的行政处分,提起行政救济程序。此时,再由司法机关来予以定夺,究竟是行政机关或人民的法律解释意见,何者为正确且适当。[7](P65-66)但是,税收实际中的函令主宰现状,极易侵及纳税人基本权,因此必须确立违宪审查的标准。
此外,自近代以来,西方各国财政宪法的内容处于不断扩大的趋势。近代市民革命的成果,除了确立强制性的财政收入作用应经人民代表议会同意的“财政议会主义”之外,并同时指明财政作用的公共性来自于人民全体之利益。在早期资本主义自由法治国时代,奉行“自由放任主义”,国家机能仅限缩在国防、治安与税收三个领域,国家财政规模有限,宪法对财政作用的统制,仅以“租税法律主义”为限。然而,随着社会法治国的到来,“最少干涉之政府即最佳政府”的思想逐渐被扬弃,国家扮演的角色日益加重,随之而来的是各种公共支出的大幅度增加,国家财政规模日趋扩充。此时,对财政收入、管理、营运以及支出作用之完整宪法规范,亦日显其必要性。[8](P367)一些国家宪法中设“财政”专章对之予以规范。
当前,就我国宪法而言,财政制度方面的内容并未如德、日等国宪法设有专章规定,其规范方式,有散乱及层次不一的缺憾,而且对国家财政权的相关规定亦极为粗陋,仅有的几条与预算有关的条款,仅仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权,以及国家行政机关的预算编制权,而对于国债、国库、以及税收立法权限、税收的范围、中央和地方税收权限的划分等都没有明文规定和严格的界定。直接涉及税收的条款只有一条,即第五十六条规定的“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”,学者指出:“从税收立宪的起源及其本质来讲,税收立宪重在规范国家征税权、保护人民的基本财产权和自由权,而我国宪法的这一条规定显然是从维护国家权利、保证人民履行义务的角度出发的,很难说我国已经进行了税收立宪。”[9](P76)我国宪法的这种状况和财政立宪的精神相去甚远,也和一个大国的地位不相协调。这些财政立宪的不足会导致财政秩序的混乱,甚至存在发生财政危机的可能性。[10](P157)
二、我国财政立宪的前提预设、核心及程序
1.财政立宪的前提预设
“正义是社会制度的首要价值”,[11](P3)规则尤其是作为社会元规则的宪法本身必须保证公平和正义,而公平正义的规则产生必须遵循科学的前提预设。宪政的基本精神就是有限政府、权力制约和权利保障,宪法在设定政府权力的同时,必须对权力进行分工,限定权力行使的边界,以保障公民权利不受侵犯。财政立宪的前提预设上,必须坚持“性恶论”、“无赖假设”。 虽然在情感上难以接受,但人类的历史已充分证明了:对统治者持人性乐观的态度往往导致悲剧性的后果,相反,对统治者持人性悲观却导致了好的制度的产生。“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性,只要读一下当代或其他任何时代的历史,就会相信适得其反”。[12](P56)休谟尖刻地指出,“政治作家们已经确立了这样一条准则,即在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中,除了谋求一己的私利之外,别无其他目的”。[13](P27-28)托马斯•杰弗逊说得更直截了当:“信赖在任何场所都是专制之父”,“自由的政府,不是以信赖,而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们,这不是出自信赖,而是来自猜疑。……因此,在权力问题上,不是倾听对人的信赖,而是需要用宪法之锁加以约束,以防止其行为不端。”[14](P22-23)在西方思想史上,此类论述比比皆是,已成宪政基本通识,是制度防恶的理论基础,我国财政立宪必须坚持这一前提预设。
2.财政立宪的核心
在对待征税问题上,纳税人与政府的态度处于对立的状态,正如穆勒所言,“政府的利益在于课以重税,共同体的利益在于尽可能减少纳税,少至只能维持政府的必须开支。”[15](P1)所处的位置决定了政府官员必然会抱怨财政收入还不够多,财税部门的官员声称民众税负还不够高,但一个受法治、宪政约束的政府对税款的需求必须面对一个宪法性边界,那就是民众的承担意愿。因此,财政立宪的核心主要在于控制征税的规模。
公共选择学派即基于此而提出立宪经济学理论,主张制定财政宪法。因为,“在这种非制宪背景下,未来的纳税人当然易于受到把征税能力利用到极致的政府的剥削”,“未来或潜在的纳税人显然都愿意在预算期开始以前对征税权实行宪法约束,这种约束是为了在立宪以后的所有税期制约财政权力的运用”。如此,人们才能够预测,并且可以适当的调整其行为,当然还包括一些需要较长时间规划的行为。[15](P223)亦即由于税收意味着资源由私人部门流向公共部门,因此,实行税收立宪,就可以为经济活动提供一个稳定的经济和法律环境,使纳税人能够通过对预先确定的税收法律的了解而获得对于税收负担的可预测性,从而促进经济的发展。因此,宪法作为一国的根本大法,其基本的价值目标是通过对政府施加合法的制约来防止权力被滥用。在宪法中规定税条款,其目的在于划定国家通过税收汲取公民财产权的范围,如果国家超出范围征税,公民有权拒绝。[16](P50)
此外,从经济学的角度来看,税收不应是根据政府需要来决定收取的,更不是越多越好,而是依据需要完成的公共事务仔细计算的结果。 不同于一般经济以追求赢利为目的,国家财政以非营利性为目的,奉行量出为入的原则。国家财政所应考虑的事项,乃如何应用财政手段,达成维持国家的独立安定、促进国民生活的安宁幸福等公共目的,而不再以取得超额的收入为目的。财政上没有求盈余或讲积蓄的观念,因为财政的收入,是以供应财政的必需支出为限度的,并且是以实现财政收支平衡为正常目标的,否则难免不成为“聚敛式的财政”,以致民间的财富集中于国库,这是应该严加禁止的。 民主国家的税收体制都是“量出为入”,即依据公共事务决定征税征取。 原因在于:第一,经济学理论及长期的人类实践已经证明,政府利用资源的效率必然低于民众个人支配、利用的效率。如果政府税收规定过大,必然使资源集中到政府手中,而这会降低全社会的资源利用效率。第二,宪政主义要求,政府的职能必须是有限的,社会、市场能够解决问题的问题,就不需要政府用税款来解决。而现实中政府用税款所干的很多事情,其实完全可以由市场、由社会自己来做,而且会比政府做得更好。给定一个社会,若政府占用资源过多,则社会占用资源必然减少。政府配置资源的范围越大,市场配置资源的范围越小。一个重税国家,社会的活力必然会受到抑制,这种损害尽管在短期看不出,但长期来看,对于人的自由和社会繁荣,会有致命损害。[17]
3.财政立宪的程序
财政立宪过程中必须遵守程序的正义。首先,在法治社会,权力是以法的形式表达的,法的权威来自于其制定的民主性。作为原规则的宪法制定本身必须由人民直接参加,或由人民通过公正的选举程序产生的代表参加。其次,财政立宪过程必须在“无知之幕”下进行。[15](P4)判断一个社会的制度公正与否,要看当一个人对自己未来的社会地位不确定时,即不管这个人处在什么地位,都认为这些游戏规则都是公正的时候,那么这些规则才是真正公正的。[11](P131-136)哈耶克亦指出,“当代表们所能够制定的是他们本人及其后代也必须同样遵守的法律的时候;当代表们所能够提供的只是他们本人也必须承担各自份额的金钱的时候;当代表们施以损害他人的行为与众人同罪的时候,被代表人才可能指望得到善法,才可能指望蒙受较少的侵害,才可能指望保有必要的节俭”。[18](P278)
三、我国财政立宪的形式与内容
考察世界各国宪法,财政立宪的基本形式有两种:一是分散式,即分散在宪法的不同章节中予以规定;二是分散加集中式,即既在宪法的不同章节中予以规定,又由专门的财政章节予以规定。大多数财政立宪的国家采用第二种方式,即在公民的基本权利和义务一章中规定公民的纳税义务,再用专门的章节规范财政事项。[9](P77)
财政宪法的内容,具有指导地位的基本原则主要有三项:[8](P369-371)(1)财政民主主义。财政民主主义一般又称为“财政议会主义”或“财政议决主义”,指藉由人民代表议会对公财政进行统制的重要原则,其理由在于:由于国家活动所需的资金,最终须由国民提供,在宪法上属于对私有财产权的侵犯,而国家所管理、使用的财产,其原始资金亦根源于国民,因此国家必须仅能为国民的利益而管理、运用。同时,鉴于财政作用在经济上、社会上的重要性,因此在拟定计划之初,即有必要由议会参与决策、适度监督,以免造成运用上的偏颇。此外,鉴于财政作用在政治上的重要性,业已使得以预算形态表现的财政计划,俨然已成为政治活动的“节目表”,其重要性有时甚至超过制定法,因此亦应与法律一样同受议会的统制。财政民主主义原则的内容至少应包括:①课税、发行公债等造成国民负担的行政行为,应得议会承认。②不得因身分、特权而免除租税义务。③政府的岁入、岁出应总计于预算书,交由议会审议,并以公开为原则,其使用则依法律规定。④决算书应得议会的承认。(2)健全财政主义。国家以永续存在为目的,国政亦须在安定的财源支持下永续经营,其在财政上的前提要件,则在于财政之健全性。而欲求财政健全,首重收支平衡,因此岁出原则上须以租税等“实质收入”为主要来源,而不得依赖公债、借款等“非实质收入”以为支应。财政健全主义内容主要包括:①政府经常收支,应保持平衡,资本收入、公债现赊借收入及以前年度岁计剩余,原则上不得充当经常支出之用。②政府非依法律,不得于预算外增加债务。③为调节国库收支而发行国库券,应依法办理。④应禁止“赤字公债”。⑤公共债务不得逾越适正规模,未偿余额应设上限规定等。(3)适正管理、营运主义。根据民主主义与国民主权原理,政府的一切资金均来自于国民的委托,其管理、营运必须适正为之。其通常在制度上具体表现为:①岁出岁入应全部编入预算,以利于议会审议、进行统制的“总计预算主义”。②执行岁出预算时,禁止目的外使用并于原则上禁止流用。③国家作为当事人一方订立契约时,为保公正及节约,原则上应通过一般竞争契约方式进行。④无论岁出或岁入会计,命令机构与出纳机构均应分立。⑤谋求公财产管理的合理成本与利润等。
笔者认为,我国的财政立宪宜采取分散集中的模式,其完善应主要围绕以下内容进行:(1)基本国策条款中,规定国家征税,须培养税源,并衡量人民纳税能力,以重民生。(2)宪法必须对政府的收入用途进行约束,“如果对收入的用途没有约束,收入就变得等同于政府决策者的私人收入”。[15](P31)因此,应明确规定税收必须用于公共支出用途的条款,使纳税义务与纳税目的相联系,为确认纳税人税款使用监督权及进而为建立公共财政体系确立宪法基础。(3)在宪法第56条后,补充“国家保护纳税人的合法权利”的原则性条款。(4)明确确立税收法定原则,建议补充“新征税收或变更现行税收必须有法律或法律规定的条件为依据”。(5)补充“公民享有依其纳税能力公平纳税的权利”及“公民有最低生活费不被课税的权利”。(6)规定原则性的公民社会权条款,建议仿日本宪法补充“公民享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利”。(7)确立中央与地方财政收入的边界,补充有关中央与地方税收立法权与税收分享权划分的规定。全国范围的例如国防、外交这类的公共服务所需的费用,相应的税款应该由中央政府支配,而地方上的公共服务,应该尽量由地方政府直接通过地方征税来完成。(8)明确预算的法律地位, 规定一切财政收支必须纳入财政预算,强化人大对政府预算的审批权和监督权。同时,规定各级政府对教育、科学、文化、社会保障、就业、医疗保险等支出应优先编列。(9)保障国家审计的独立地位。由于国家审计权既关乎国家权力配置和权力结构,也关系国家法治的状态,故应优先确定。我国国家政治构造以人民主权为理论基础,采用的是人民代表大会制度,国家审计权应定位为立法权之下的独立监督权,建议将现行的行政审计尽快地转变为议会审计,赋予各级人大对财政运行以有效的制约手段。(10)增加有关国债的规定,补充“国债发行的主体、条件、程序、规模、结构、利率、偿还,由法律规定”的条款,为我国国债法的立法确定基本框架。


高军 (江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001)


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