审计署


审计机关专项审计调查实施办法［失效］

审法发[1996]361号


　　第一条　为了规范审计机关的专项审计调查工作，及时向各级政府提供经济运行信息，促进宏观调控，根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定，制定本办法。

　　第二条　本办法所称专项审计调查，是指审计机关依法运用审计手段，对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专门调查的活动。

　　第三条　审计机关实施专项审计调查，应当成立一个或若干个专项审计调查组。

　　专项审计调查组对派出的审计机关负责，并报告工作。

　　第四条　审计人员按照派出的审计机关审计管辖范围开展专项审计调查时，必须遵守国家有关法律、法规和政策的规定。

　　第五条　审计人员办理专项审计调查事项应当实事求是，如实反映调查事项的真实情况，客观、公正地进行评价，作出符合事实的结论。

　　第六条　审计人员开展专项审计调查，应当依法保守国家秘密和被调查单位的商业秘密。

　　第七条　专项审计调查的对象应当是地方、部门、单位与国家财政收支有关的特定事项。

　　第八条　审计机关可以对下列事项进行专项审计调查：

　　（一）执行与国家财政收支有关的法律、法规和政策的情况；

　　（二）行业性的经济活动情况；

　　（三）重点专项资金的筹集、分配、使用情况；

　　（四）审计机关选定的专门事项；

　　（五）本级人民政府和上级审计机关交办的其他调查事项。

　　第九条　审计机关可以将专项审计调查列入年度审计项目计划。

　　第十条　专项审计调查组应当制定审计调查方案。方案的主要内容应当包括专项审计调查的目的、内容、范围、程序、时间、方法、人员分工等。

　　第十一条　审计机关办理专项审计调查，应当提前通知被调查单位。专项审计调查组到达被调查的地方、部门、单位进行调查时，应当出示专项审计调查的书面通知。被调查地方、部门、单位应当按照调查组提出的要求予以配合，如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、阻碍专项审计调查工作。

　　第十二条　审计机关专门实施的专项审计调查，应当形成专项审计调查报告。

　　第十三条　由上级审计机关确定的专项审计调查项目，下级审计机关应当围绕该项目安排调查，并将调查结果逐级汇总报告上级审计机关。

　　第十四条　审计机关在专项审计调查中，如果发现被调查单位有违反国家规定的财政收支、财务收支行为需要依法给予处理、处罚的，应当按照法定的职权和审计程序进行审计后，依法处理、处罚。

　　第十五条　专项审计调查组在开展调查中，可以采取审计方法和其他方法取得被调查单位的材料。

　　专项审计调查组实行现场调查时，可以采取普遍调查、重点调查、召开座谈会及其他适当的方式进行。

　　第十六条　专项审计调查组应当对收集的被调查单位的材料进行分析、判断，决定取舍，并编入专项审计调查工作底稿。

　　专项审计调查组收集的被调查单位的材料应当符合客观性、相关性、充分性和合法性的要求。

　　第十七条　专项审计调查工作结束后，审计调查组应当写出专项审计调查报告。审计调查报告所反映的情况应当客观、真实，文字表述应当力求准确、简洁、通俗易懂。

　　第十八条　专项审计调查报告应当反映被调查单位的总体情况和主要问题，既要有综合性数据，又要有典型事例，一般包括下列内容：

　　（一）专项审计调查项目说明；

　　（二）被调查事项的基本情况；

　　（三）存在的问题及原因分析；

　　（四）调查结论和改进建议；

　　（五）其他需要反映的内容。

　　第十九条　审计机关以审计项目实施结果作为专项审计调查工作基础的，应当将审计报告中反映的有关情况与调查结果一并汇总，形成专项审计调查报告。

　　第二十条　专项审计调查报告可以口头或者书面听取被调查单位的意见。

　　第二十一条　专项审计调查报告完成后，调查组应当及时报告本级审计机关。本级审计机关根据调查事项的性质和调查的情况，向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。

　　审计机关可以根据需要，确定是否向被调查单位通知专项审计调查结果。

　　第二十二条　审计机关对办理的专项审计调查事项，应当建立档案，按有关规定管理。

　　第二十三条　本办法由审计署负责解释。

　　第二十四条　本办法自1997年1月1日起施行。


论行政强制执行

中国法学 发表时间：199803

一、行政强制执行的概念

行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。

1.行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提，在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务有两种情况，一种是从事法律所禁止的行为，如在规定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一种是，不履行规定必须履行的义务，如应纳税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。

2.行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此，强制执行应以行政义务为限，不能超过当事人所承担的行政义务范围。

3.义务人拒不履行行政法上的义务，是行政强制执行的前提，但该义务产生的依据，即行政强制执行的基础是什么？历史上曾经长期存在争论。大陆法系国家早期曾主张包括行政处理决定和行政法律规定两类，近期行政强制执行的趋势，倾向于仅以行政处理决定为根据，不再以法律规定为直接依据。


4.行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系有重要区别，其源在于对于行政强制执行权的性质的认识，普通法系国家从来把行政强制执行权看成是司法权的一部分。行政机关当然无权实施行政强制执行，但大陆法系中很多国家则历来将行政强制执行权看成是行政权的一部分，由行政机关自行执行。不同的是，德奥等国早期曾将行政强制执行看成是行政权的组成部分，无须法律特别规定；近期则有重大变化，行政机关是否有行政强制执行权，尚须法律特别规定，这是顺应民主潮流和保护公民合法权益观念日益发展的必然趋势。（注：二战前德日行政法学者均肯定行政处分具有公定力、拘束力、确定力及执行力。因此。行政处分权当然包括命令权与执行权。行政强制执行无须根据法律之特别规定。如19世纪时普鲁士学者安休斯（G.Anschiite）、
布伦诺（K.Brunner）均持此说。 其后德国著名行政法学家奥托·麦耶尔（Ot to
mayer）进一步予以发展，认为行政权依法发动之命令，原则上即应包括强制执行力。“警察所下之命令乃国家之行为，其与某人对债务人所做之请求截然不同。用强制之方法以求（命令目的之）实现乃当然之理”。


日本著名行政法学家美浓部达吉也持此说：“基于公权力之国家意思，其本身既已具备执行力，吾人应认为直接强制可不待法律之特别规定，该行政官署当然有权予以执行。”（《日本行政法》上，1936年版，第336页）。

二战后，随着民主的发展，这种观点受到责难，西德著名行政法学家佛鲁斯特霍弗（Frnst Forsthoff
）在分析了行政权与公民的关系后，认为“无例外的，应固守一个原则，即行政权仅能在具体之情况下且为法律所承认者，方得行使强制手段。”此后，德国学者一般都认为，应把行政的命令权与实现命令之强制执行权视为各自独立，互不牵连的行政行为，两者都须有其法规上之根据，这才符合行政法上最基本的原则——依法行政。


日本田中二郎教授也持上述见解：“行政强制，不问其为行政上之强制或行政上之即时强制，均因以人民之身体及财产之侵害为其内容，因此近代法治国家若须执行行政强制则非有法律上之根据不可。……下令与强制为各别之行为。”（《行政法总论》1965年第380页），
当前日本学者大都持此说。）

我国关于行政强制权的归属，已由长期实践形成制度，并在《行政诉讼法》、《行政处罚法》中加以规定，大致可归纳为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外的基本制度。

二、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别
（一）行政强制执行与民事强制执行

行政强制执行与民事强制执行，作为强制执行，有许多共同处，对某些国家来说，行政强制执行与民事强制执行并无实质区别，它们都是司法权的一部分，如美国。对另一些国家而言，虽然行政强制执行与民事强制执行是分开的，但行政强制执行在内容与方式上也都是从民事强制执行仿效而来，如德国。从我国具体情况看，行政强制执行与民事强制执行的区别在于：

（1）从执行主体看，
我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院；但在法律规定的情况下，也可以是行政机关。这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同。
（2）从执行依据看，行政强制执行的依据是行政处理决定，
即使在由司法机关强制执行的情况下，其执行依据也是行政处理决定。而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。
（3）从执行对象看，行政强制执行的对象比较广泛，可以是物，也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。
（4）从执行结果看，行政强制执行不存在执行和解，
只能强迫义务人履行义务；民事强制执行则可以执行和解。（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社出版，第525—526页。）
（二）行政强制执行与行政处罚的区别

行政强制执行与行政处罚的共同点在于，都是因当事人不履行法定义务所引起的。但当事人不履行法定义务有两种情况，一种是，此法定义务非履行不可，由此引起行政强制执行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须强迫当事人履行；另一种情况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，以后必须履行义务。如违反交通规则，闯红灯，此时只能科以罚款，使其以后遵守交通规则，不可能强制执行。从性质上说，行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。当然，行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义务的内容，但这种科以新的义务的目的，仍是为了履行原行政义务，并不以科以新的义务为结束。这是法律在设定处罚还是强制时必须注意的。实践中，也有以处罚代替强制执行的，即以处罚代替当事人必须履行义务的情况，如有些地方对农民侵占集体土地建房，行政机关不是申请人民法院强制拆除，而是以收取罚款结案，这实际上将起到怂恿违法的作用，是不可取的。


此外，行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。