卖官制度和风气：从战国就有 历朝历代从未断绝

熊利民


　　【笔者按：中国卖官之制和官员私下卖官之风自然是古已有之，两者的差别，前者是制度性的，而後者是非制度性的，但在不少场合，却又没有什么差别可言。私下卖官更体现了超越制度规定的非制度化的人治的特点，这在专制政体的官员等级授职制下具有必然性。一个时代的卖官，总是与政治的昏暗和腐败程度成正比，总是成为一个时代政治昏暗和腐败程度的重要标尺。】
　　中国卖官之制和官员私下卖官之风自然是古已有之，两者的差别，前者是制度性的，而後者是非制度性的，但在不少场合，却又没有什么差别可言。在夏商周三代，官爵世袭，不成其为商品，故没有出现卖官之可能。《管子》一书一般认为非春秋时管仲所作，而是战国时的作品。其《八观》篇说：“上卖官爵，十年而亡。”大约是指卖官造成政治腐败，因而导致亡国。《韩非子·八奸》说：“故财利多者买官以为贵，有左右之交者请谒以成重。”《五蠹》篇说：“今世近习之请行，则官爵可买，官爵可买，则商工不卑也矣。”也反映了至晚在战国时已有卖官。
　　一般研究认为，秦始皇四年（公元前243年）规定，“百姓内粟千石，拜爵一级”，这大致应是中国古代最早的明确的卖官制度性规定。秦汉时的爵当然不同于官，最初是因财政原因卖爵，到汉武帝时，开始增设卖官制。特别东汉灵帝利用卖官爵，聚敛私财，为祸甚烈，成为当时政治腐败和昏暗的重要标志，故在後世史书上一直受到谴责：“天下贿成，人受其敝。”所谓卖官，不仅包括无官者授官，也包括有官者的晋升。汉时官员私人卖官的记录较少，这是因为当时盛行辟举制，由中央直接任命的官员为数不多。既然官员辟举下属，是合法的行为，名正言顺，则向官员行贿而买官的情况事实上就不胜枚举。
　　三国曹魏时，正式将原来的选部改为吏部，并在选拔官员方面实行九品中正制，加强了中央的人事权，也相应地减削了官员的辟举权，这其实意味着官员私人的买卖官位，就由公开和合法，逐渐转入隐蔽和非法。秦汉时的卖爵逐渐衰退，取而代之者是卖官。刘毅曾率直地对晋武帝说：“（汉）桓、灵（帝）卖官，钱入官库；陛下卖官，钱入私门。以此言之，殆不如也。”他还上奏描绘当时的官场说：“或以货赂自通，或以计协登进；附?者必达，守道者困悴。无报于身，必见割夺；有私于己，必得其欲。”“钱入私门”，对官位进行私下交易，正是反映晋代以降的卖官的新特点，说明官员私下卖官愈来愈兴盛。当然，对这句话的理解不应绝对化，不能认为秦汉时就没有“钱入私门”的情况。
　　制度性的卖官在古代有许多名目，西汉“以赀为郎”，郎当时是官名，後世或称“赀选”。唐朝或称“入粟助边”。宋代往往称“进纳”，进纳的品类名目甚多，有铜钱、铁钱、纸币、金银、粮食、饲草，甚至“听富民自雇人夫修筑”州城，如“三万工与〔太庙〕斋郎，五万工与试监簿或同学究出身”。这是以雇工修城费用的“工”为计量单位，进行卖官的特例。
　　《明史》卷78《食货志》说，明朝卖官可称为“捐纳”，并制订所谓“捐纳事例”，这无疑是清人以後世的名词追述者。明代“自宪宗（成化）始，生员纳米百石以上，入国子监。军民纳二百五十石，为正九品散官，加五十石，增二级，至正七品止”。参据《正德明会典》卷40《预备仓》，当时可称“纳米”，但“纳米”并非是卖官的专有名词。此外，元明时代的卖官也可称“纳赀”、“入赀”、“入粟”等，此类名词，前代也已使用。清朝卖官则称“捐纳”和“捐官”。雍正皇帝说：“皇考（康熙）曾屡言，捐纳非美事。朕缵承大统，亦以军需浩繁，户部供支不继，捐纳事例，仍暂开收。”事实上，因财政关系，清朝的捐纳只能是时断时续。
　　出钱买官制度的弊病自然史不绝书。宋朝的李觏在致范仲淹信中说：“且时卖官，虽大理评事，无虑一万缗耳。假如此寺只费十万缗，亦当十员京官矣。彼十员京官以常例任使，数年之後，便当临民，以为万户县尹，则十万家之祸，又以为十万户郡守，则百万家之祸矣。若辍一寺之费，而不卖十员京官，是免百万家之祸。”京官是宋朝文官虚衔中的一个等级，他说只消卖十员京官，就可招致百万家之祸。另一官员上官均说：“豪右之家以赀授官，其才品庸下，素不知义。”他们“居乡不修而齿仕版，或侵渔百姓，取偿前日之费，则公私皆被其患”。
　　从官员等私下卖官的情况看，隋唐时的人事权高度集中于中央。唐朝官员的任免是由皇帝、宰相和吏部、兵部分等执行的。但古代的政治特点正在于人治，私下的卖官就决非仅限于按制度规定而掌握人事权者。例如唐朝的公主、宦官之类，从制度上说，当然与人事权无干，但他们照样可以私下卖官。人事权的高度集中于中央，为中央各种权势人物的卖官鬻爵提供了更大的空间。如唐中宗时，“皇后、妃、主、昭容卖官，行墨敕斜封”，是指皇帝不经由有关部门，直接下达授官命令。安乐公主“恃宠骄恣，卖官鬻狱，势倾朝廷。常自草制敕，掩其文而请帝书焉，帝笑而从之，竟不省视”。唐朝中期以後，宦官势力膨胀，他们“参掌机密，夺百司权，上下弥缝，共为不法。大则构扇藩镇，倾危国家；小则卖官鬻狱，?害朝政。王室衰乱，职此之由”。
　　宋朝主要自宋徽宗时开始，如蔡京、童贯、王黼等奸臣，公然卖官，开封民谚说：“三百贯，直通判；五百索，直秘阁。”，南宋初民间讽刺当时的卖官说：“斗量珠，便龙图；五千索，直秘阁；二千贯，且通判。”比北宋晚期的卖官记录，卖价又大幅度提高了。因为宋高宗喜养鹁鸽之类，又嗜女色，他宠任宦官冯益等人“恣受贿赂。官员受差遣者，往往寻买〔妾并〕鹌鹑、鹁鸽之类”，交付冯益等人，奉送皇帝，就可得美官。连美女和鹌鹑、鹁鸽之类，也都成为买好官之资。戚方是当时一个无恶不作的盗匪，他被迫接受招安後，首先向庸将张俊请献大批珍宝，保全了性命，又用赌博亏输的方式，向宦官们进献大量黄金，居然官至正七品武官。当时民谚讥讽说：“要?官，受招安；欲得富，须胡做。”後来居然官至节度使，用一不恰当的比喻，相当于获得元帅的军衔。南宋的权臣，直到亡国时的贾似道为止，都私下卖官，以饱私囊。权臣秦桧“喜赃吏，恶廉士”，“贪墨无厌，监司、帅守到阙，例要珍宝，必数万贯，乃得差遣”，这是各路安抚使、转运使之类大员的买实职差遣价格。“及其赃污不法，为民所讼，桧复力保之。故赃吏恣横，百姓愈困”。
　　元世祖主政尚是元朝较好的时期，然而宠臣阿合马“用事日久，卖官鬻狱，纪纲大坏”。“江左初平，官制草创，权臣阿合马纳赂鬻爵，江南官僚冗滥为甚，郡守而下佩金符者多至三、四人，由行省官举荐超授宣慰使者甚众，民不堪命”。另一宠臣桑哥也私下卖官，“在相位巳久，专恣日甚，诬陷忠良，卖官鬻狱，设计局以求遗利，毒及编民”。“卖官?下有定价，上自朝廷，下至州县，纲纪大坏，在官者以掊刻相尚，民不堪命，往往起为盗贼”。“凶焰薰灼，海内震慑，其官人也，必陈状纳贿而後遣”。两人的卖官，成为当时的一大弊政。
明朝如中期的奸臣严嵩，“吏、兵二部每选，请属二十人，人索贿数百金，任自择善地。致文武将吏尽出其门”。“不才之文吏，以赂而出其门，则必剥民之财，去百而求千，去千而求万，民奈何不困。不才之武将以赂而出其门，则必克军之饷，或缺伍而不补，或逾期而不发，兵奈何不疲”。明朝的宦官势力颇大，也往往“卖官鬻爵，无所不至。明末崇祯皇帝说：“吏、兵二部，用人根本。近来弊窦最多，未用一官，先行贿赂，文、武俱是一般。近闻选官动借京债若干，一到任所，便要还债。这债出在何人身上，定是剥民了。这样怎的有好官？肯爱百姓。”吏部和兵部掌管着绝大部分官员的任免，当时已近乎无官不借债以买，不受贿以卖的地步。
　　据汪景祺记载，清朝康熙、雍正时，有一贪官张鹏翮，虽然在官场屡受挫折，却又善於运用手腕，而重行升迁。他“以重贿结铨曹之好货者，适大理寺少卿员缺，吏部巧於立言，云除张某。系奉旨停升之员，不行开列，外奉旨，张某补授大理寺少卿。其得官皆不以正”。他家有悍妇，“夫人之性最贪”，他出任“浙抚、河督时，卖狱鬻官，几於对开幕府”。他的子孙“凡吏部事，无不关通受贿”。其孙“以捐纳为广东布政司，经历龌龊，鄙秽无志”。乾隆帝在查办甘肃王??望、王廷赞等贪污案时说：“王??望既为嘱托属员捐监，自必又有加捐官职，铨选地方之人。若辈出身既不可问，倘任以地方事务，必致贿赂公行，毫无忌惮，于吏治官方大有关系，不可不彻底查办。”他们固然是私下受贿卖官，用的却是制度性的捐官名义。
　　按马克思主义的观点，贪污腐化是阶级社会的痼疾，是一切剥削和统治阶级的通病。只要阶级存在，阶级之间的剥削和压迫存在，如贪官、官迷之类现象就势不可免。至于就中国古代卖官鬻爵的出现和发展而论，至少有三个普遍性的条件：一是商品经济的某种程度发展，使官爵可以成为商品；二是官爵成为肥缺，方得有愿意买官的可能；三是自秦汉以来，实行专制主义中央集权体制下的各种形式的官员等级授职制，方得有卖官的可能。马克思主义是主张直接选举制，而否定各种形式的官员等级授职制，诚如马克思早已在总结巴黎公社原则时所昭示：“用等级授职制去代替普选制是根本违背公社的精神的。”（《马恩选集》第2卷第376页）。因为等级授职制正是各种官场腐败，也包括卖官现象的温床和根源。古代公开的卖官制度的创设和发展，虽然各代不同，但大体都是与财政，特别是财政的困难密切相关的。然而豪贵和官员的私下卖官，则随着各级官员辟举制的削弱，中央授官制的发达而开拓了更大的空间，故更加兴盛。私下卖官其实也很难用得上“非法”两字，特别如唐中宗时的“墨敕斜封”。但是私下卖官更体现了超越制度规定的非制度化的人治的特点，这在专制政体的官员等级授职制下具有必然性。一个时代的卖官，总是与政治的昏暗和腐败程度成正比，总是成为一个时代政治昏暗和腐败程度的重要标尺。《太平御览》卷837引梁元帝萧绎的《金楼子》中，早已总结出“鬻官者，欲民之死”的名言，因为卖官的结果，无非是纵容买官者加倍贪黩。他们不仅要偿还买官的成本，还须追加利息，多多益善，其结果无非是不遗馀力地刻剥百姓。依据古代的儒家舆论，腐恶的卖官现象，也与中国自古相传的各种可怕而可憎的政治遗传基因一样，是作为反面事物而受谴责的，处於无理地位。但另一方面，卖官现象仍是滋生不息，且有变本加厉之势。其故非它，既然上述产生卖官现象的社会政治条件一直存在，即卖官现象有丰厚的滋生沃土，又如何能做到正本清源式的根治呢？这是研究古代卖官应得的教训。
　　注释：
　　《史记》卷6《秦始皇纪》。
　　《隋书》卷24《食货志》。
　　《晋书》卷45《刘毅传》。
　　《长编》卷127康定元年四月己亥，《宋会要》职官55之34，方域8之2—3。
　　《平定准噶尔方略》前?卷14。
　　《直讲李先生文集》卷27《寄上范参政书》。
　　《宋朝诸臣奏议》卷70《上哲宗乞清入仕之源》。
　　《宋会要》职官55之41－42。
　　《新唐书》卷4《中宗纪》。
　　《旧唐书》卷51《韦庶人传》。
　　《资治通鉴》卷263。
　　《会编》卷31《中兴姓氏奸邪录》。
　　《伪齐录》卷上。
　　《会编》卷140
　　《会编》卷220《中兴遗史》，《要录》卷169绍兴二十五年十月丙申。
　　《元史》卷163《张雄飞传》。
　　《元史》卷132《昂吉儿传》。
　　《金华黄先生文集》卷24《江浙行中书省平章政事赠太傅安庆武襄王神道碑》。
　　《松雪斋文集》卷7《故昭文馆大学士荣禄大夫平章军国事行御史中丞领侍仪司事赠纯诚佐理功臣太傅开府仪同三司上柱国追封鲁国公谥文贞康里公碑》。
　　《勤斋集》卷3石天麟神道碑铭。
　　《明史》卷210《王宗茂传》。
　　《明史》卷304《宦官传》。
　　《春明梦馀录》卷48。
　　《读书堂西征随笔·遂宁人品》。
　　《钦定兰州纪略》卷14。

（苏州大学王健法学院 熊利民 215000）

陕西省咸阳市人民政府办公室


咸阳市人民政府办公室关于印发重新修订的《咸阳市离休干部医疗保障实施办法》的通知

咸政办发〔2012〕119号


各县市区人民政府，市级各有关部门，中省驻咸各有关单位：
为进一步提高我市离休干部医疗保障水平，加强离休干部医疗服务管理，结合我市实际，《咸阳市企业离休干部医疗保障实施办法》已经重新修订，现印发给你们，请遵照执行。




2012年8月6日



咸阳市离休干部医疗保障实施办法


　　第一条 为进一步提高我市离休干部医疗服务保障水平，切实加强医疗管理，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发〈中央组织部、国家经贸委、财政部、人事部、劳动和社会保障部、卫生部关于落实离休干部离休费、医药费的意见〉的通知》（厅字〔2000〕61号）、《陕西省离休干部医疗保障试行办法》（陕办发〔2001〕36号）和《关于进一步做好离休人员生活保障工作有关问题的通知》（陕劳社发〔2008〕39号）精神，结合实际，制定本办法。
　　第二条 离休干部是指按照中央和国家有关政策规定办理了离休手续并取得离休证的人员。
建国以前参加革命工作，符合原劳动人事部劳人险发〔1983〕3号文件规定，享受原本人标准工资100%退休费的退休工人，享受离休干部的医疗待遇。
　　第三条 本办法适用于本市行政区域内下列单位（含中央、省驻咸单位）：
　　（一）国家机关、事业单位和社会团体；
　　（二） 国有企业、城镇集体企业、股份制企业和其他城镇企业；
　　（三） 外商投资企业和港、澳、台商投资企业；
　　第四条 离休干部医药费按照属地管理的原则实行单独统筹、集中管理。当年的医药费统筹金如有结余，结转下年度使用。若有合理超支，由同级财政补足的制度。
　　第五条 按照“以支定收、收支平衡、略有结余”的原则，离休干部医药费按每人每年15000元的筹集标准由同级财政于每年初拨付到医疗保险经办机构。以后根据运行情况，适时调整医疗费筹集标准。
　　第六条 离休干部实行定点医疗机构就医和定点零售药店购药管理。离休干部门诊就医时，需持由人力资源和社会保障局统一印发的《离休干部医疗证》（享受离休干部医疗待遇的退休工人持《享受离休干部待遇医疗证》，下同）在定点医疗机构就诊，费用先由个人垫付，治疗结束后凭相关资料到医疗保险经办机构审核报销。
　　第七条 离休干部患病需住院时，凭《离休干部医疗证》或《享受离休干部待遇医疗证》在定点医疗机构医保办登记，采取“先记帐、后结算”的办法，出院后由医疗保险经办机构与定点医疗机构按有关规定结算。
离休干部如遇急诊、抢救等特殊情况可在就近的非定点医疗机构就医，但必须在7日内由本人或单位向所属医疗保险经办机构申报备案，所发生的医疗费用先由个人垫付，待病情稳定后及时转入定点医疗机构治疗。
　　第八条 离休干部因患病在本统筹地区定点医疗机构无法确诊或无法治疗需转上级医疗机构诊治的，须经定点医疗机构副主任以上医师或科主任提出转诊意见，院医保办审核，同时通知离休干部所在单位，持转诊证明、《离休干部医疗证》或《享受离休干部待遇医疗证》，在同级医保经办机构登记备案。治疗结束后，携带转诊证明、住院病历复印件（加盖骑缝公章）、费用明细清单、正式有效发票、出院证明、《离休干部医疗证》或《享受离休干部待遇医疗证》等相关资料，到所属医保经办机构按规定审核报销。
　　第九条 离休干部确因病情需要进行器官组织移植、安装人工器官或心脏起搏器等特殊医疗的，按国家和省上有关规定执行。
　　第十条 离休干部就医、购药参照《陕西省基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》、《陕西省基本医疗保险诊疗项目目录》、《陕西省基本医疗保险医疗服务设施范围及标准》和其它有关政策规定执行。
　　第十一条 离休干部因异地安置、去外地探亲等，由所在单位向医疗保险经办机构备案或登记后，可在当地公立医疗机构进行诊治，医疗费用先由个人垫支，治疗结束后由单位经办人携带相关资料按规定到所属医疗保险经办机构审核报销。
　　第十二条 离休干部因患中风、瘫痪或恶性肿瘤晚期等疾病造成行动不便者，经定点医疗机构科主任提出意见，院医保办审核，报医疗保险经办机构登记，可设立治疗型家庭病床。家庭病床每一疗程不超过两个月，设置家庭病床期间，患者不得再在其它医疗机构发生医疗费用。家庭病床期满因病情需要继续治疗，须重新办理相关手续。
　　第十三条 对定点医药机构乱检查、乱开药、乱收费等情况，经人力资源和社会保障行政部门查实的，责令退回不合理的费用，并对其处以费用2－5倍的处罚。
　　第十四条 定点医疗机构在离休干部就诊时，门诊应写门诊病历、复式处方等；住院必须开具每日费用清单、经本人（或家属）签字认可。凡不按规定执行的定点医疗机构，所发生的费用均由医疗机构承担。
　　第十五条 离休干部医疗统筹基金纳入财政专户管理，实行收支两条线，专款专用，不得挪作他用。并接受财政、审计、人社等部门的监督。
　　第十六条 建立由各级党委组织、老干、人社、财政、卫生、审计等部门主管领导参加的联席会议制度，定期研究解决离休干部医药费统筹中出现的情况和问题，确保离休干部医疗待遇的落实。
　　第十七条 对参加医药费统筹的离休干部，由同级医疗保险经办机构每年组织一次健康体检，费用由统筹基金支付。
　　第十八条 离休干部所在单位应指定专人具体负责本单位离休干部医疗统筹管理服务工作。
　　第十九条 本办法自2012年9月1日起施行，有效期为五年。原《咸阳市企业离休干部医疗保障实施办法（试行）》（咸政办发〔2001〕226号）即行废止。