无效政府采购合同适用法律的冲突

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http://finance.sina.com.cn 2005年11月29日 09:06 中国经济时报

　　■谷辽海

　　无效政府采购合同是指合同虽然已经成立，但因其在内容上违反了法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益而不具有法律效力的合同。

　　我国《政府采购法》、《招标投标法》都没有通过例举立法的形式罗列无效合同的法定情形，根据《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用《合同法》。依照我国《合同法》第五十二条规定，只要存在下列情形之一的，合同无效：（１）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（２）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（３）以合法形式掩盖非法目的；（４）损害社会公共利益；（５）违反法律、行政法规的强制性规定。我国《政府采购法》只是明确政府采购合同适用《合同法》，而没有说明本法另有规定的除外。由于法律没有除外规定，现行的政府采购法律制度对无效合同的认定主体、判断标准和处理原则与我国《合同法》所规定的发生了冲突。

　　首先，无效政府采购合同的认定主体发生了冲突。

　　实践中，我国各级财政部门和有关行政机关认定无效政府采购合同的情况非常普遍。那么，这些行政主体是否有权力确认政府采购合同无效呢？在分析之前，我们还是先来看一个无效政府采购合同的案例。２００５年３月７日，深圳市财政局对其辖区一起政府采购合同案件作出深财法〔２００５〕７号行政处罚决定书，被处罚人是深圳市新嘉怡实业有限公司，处罚决定的主要内容为：你公司在执行与深圳市行业协会服务署的政府采购协议供货合同过程中，所提供发票与实际采购内容不一致，违反了我国《政府采购法》和《深圳经济特区政府采购条例》的有关规定，经研究决定对你公司进行如下处罚。（省）

　　我们从这则行政处罚的内容来看，认定这起无效政府采购合同的主体是深圳市财政局。而根据我国《合同法》的规定，确认无效合同的主体只能是人民法院或者仲裁机构，只有法院和仲裁机构才拥有权力认定合同无效还是有效。同样，根据《招标投标法》第五章法律责任的相关内容，这部法律对招标采购合同是否有效的处理机关也是没有明确界定。笔者认为，在这两部法律无明确规定的情况下，必须根据《合同法》的规定，将无效政府采购合同的认定权力归还于仲裁机构或者人民法院。否则，有悖于我国法律制度的统一。当然，随着我国政府采购立法的完善，在重新认识政府采购合同性质的情况下，可以明确这类合同的处理主体。

　　其次，政府采购合同无效的判断标准发生了冲突。

　　我们还是先从前述所介绍的案例进行分析，然后再阐述法律与法律之间的冲突。前面提到的案例将地方性法规作为认定无效政府采购合同的合法依据，显然有悖于法律规定。我国《合同法》只规定，违反法律、行政法规强制性规定的才是无效合同，但没有规定违反地方性法规、行政规章的强制性规定，可以认定合同无效。此外，根据责任法定原则，行政处罚决定应该明确被处罚人违反具体的法律条文。提供发票与实际采购内容不一致，违反我国《政府采购法》的条款应该叙述清楚。前述案例除了所指出的问题之外，其产生还是有一定的根源。因为我国《政府采购法》在无效政府采购合同的认定标准与其他法律之间都存在着严重的冲突。

　　第三，无效政府采购合同的处理结果存在着冲突。

　　根据我国《合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。因此，政府采购合同无效后，将溯及既往，从合同成立之日而不是从确认合同无效之时起无效。由于无效的政府采购合同在内容上具有违法性，当事人即使在事后追认，也不能使这些合同生效。无效合同的违法性决定了法律不仅要使合同无效，而且还应该责令当事人承担返还财产、赔偿损失的民事责任。根据《政府采购法》第七十三条规定，对于政府采购合同的效力和处理结果是按合同是否履行来确定的，即采购合同订立后尚未履行的，撤销合同，也就是尚未履行的政府采购合同为相对无效合同；政府采购合同已经签订的，确认其有效并允许其继续履行，由此造成的损失通过民事赔偿责任去解决。这里的处理方法与我国《合同法》关于合同无效的规定完全相悖。不仅如此，倘若供应商与采购人或者采购代理机构存在着串标，但政府采购合同已经签订，在这种情况下，行政主体是宣布这份政府采购合同无效还是撤销这份合同呢？因为对于采购主体有串标行为而签订合同的，按照前述的处理结果是应该撤销这份合同，而依照后一处理标准是宣布合同无效。同样，如果采、供双方都存在着贿赂行为，处理的结果也是截然相反。

　　综上所述，产生上述冲突的主要原因有两方面，其一是对于政府采购合同的定性还没有正确的认识，简简单单地适用《合同法》还不能够从根本上解决问题；其二是我国存在着两部在同一位阶的法律，存在着权力之争，致使立法机关顾此失彼。解决前述原因，还须统一公共采购的主管机关，然后由事权明晰的机关来理顺法律制度之间的冲突。（２８）


（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）




商业部 中国工商银行


国营商业企业之间加强货款结算管理试行办法

（1989年10月30日商业部、中国工商银行（89）商财（价）联字第57号印发）

为了更好地执行新的《银行结算办法》，国营商业企业必须着眼于建立良好的信誉关系，保证商品购销活动和货款结算的正常进行，维护购销双方的正当权益，减少结算资金占用，加速资金周转，提高资金使用效益。为此，对国营商业企业之间加强货款结算管理的有关问题，作以下规定：
一、国营商业企业之间的商品购销活动，在购销双方签订购销合同（或协议）（包括商品成交单，下同），必须同时明确货款（包括代垫费用，下同）结算采用的结算方式，如“汇兑”、“商业汇票”或“委托收款”等，以及与货款结算有关的条款。并根据购销双方的不同情况签订具体的货款结算协议。
二、国营商业企业之间的货款结算应遵循的原则是：遵守法纪，恪守信誉，维护购销双方的正当权益。
三、国营商业企业之间的商品购销活动中所发生的有关商品规格、数量、质量等方面的纠纷，应根据《经济合同法》及有关条例，以及购销双方签订的商品购销合同（或协议）的规定，参照商业部有关专业司局统一拟订的《商品购销合同》的要求处理，不得因为某一方面的问题，无限期地拖延货款结算。
四、国营商业企业之间商品购销活动的货款结算采用“委托收款”结算方式的，购销双方必须严格遵守“委托收款”结算方式的有关规定和以下各项规定：
（一）供货方应严格按照商品购销合同（或协议）规定的商品品名、规格、质量、数量、价格、期限、运输方式开单发货，根据商品确已发出的有关凭证办理委托银行收款手续。
（二）购货方在接到银行转来的委托收款凭证以后，要严格按照商品购销合同（或协议）的有关条款进行认真审核，对于供货方符合商品购销合同（或协议）的委托收款，必须在接到委托收款凭证的次日起三日内（遇例假日顺延）予以承付货款。
（三）购货方经审核供货方的委托收款凭证，认为确需全部或部分拒付货款时，应根据《经济合同法》及有关条例的规定，参照商业部有关专业司局统一拟订的《商品购销合同》的要求，提出足以证明同法律规定与商品购销合同（或协议）有关条款不符的充分依据，填制“委托收款结算全部（或部分）拒绝付款理由书”，在承付货款期限内，连同有关凭证一并送交开户银行，转给供货方。不得对委托款项部分有异议而全部拒付货款，也不得无故或没有取得足够的拒付依据以及由于资金紧缺、无款支付而任意采取拒绝付款的作法。
（四）购货方对拒付货款的商品要妥善保管，未经供货方同意，不得随意处理。
（五）购货方确因一时资金紧缺，无足够资金如期承付全部货款时，对拖欠的货款，经供货方同意，要在承付期内办理不超过二个月承兑期的“银行承兑汇票”或“商业承兑汇票”。
（六）供货方对购货方转来的全部或部分拒绝付款理由书以及索赔、查询事宜，必须根据《经济合同法》及有关条例的规定，参照商业部有关专业司局统一拟订的《商品购销合同》的要求及时处理、答复。
（七）供货方对于无正当理由任意拒付、延付货款或退单等而失去信誉的购货方，有权单方面停止使用“委托收款”结算方式，改用其他结算方式。
五、各级工商银行必须严格执行结算纪律和结算办法的规定，及时划拨款项，不准延误和积压结算凭证，不准以各种形式截留客户的结算资金。未经付款单位确认，不得随意退回委托收款凭证。