大连市人民政府关于印发《大连市企业投资项目核准暂行办法》、《大连市政府核准的投资项目目录》和《大连市企业投资项目备案暂行办法》的通知
辽宁省大连市人民政府
大政发 [2008] 52号
大连市人民政府关于印发《大连市企业投资项目核准暂行办法》、《大连市政府核准的投资项目目录》和《大连市企业投资项目备案暂行办法》的通知
各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
现将《大连市企业投资项目核准暂行办法》、《大连市政府核准的投资项目目录》和《大连市企业投资项目备案暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○八年六月一日
大连市企业投资项目核准暂行办法
第一章 总则
第一条 为适应完善社会主义市场经济体制的需要，规范我市企业投资项目的核准管理，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)和《企业投资项目核准暂行办法》（国家发展和改革委员会令〔2004〕第19号），结合本市实际，制定本办法。
第二条 大连市行政区域内企业投资项目实行分级核准制度。市政府根据国家《政府核准的投资项目目录》(以下简称《国家目录》)及有关企业投资项目核准规定，制定《大连市政府核准的投资项目目录》（以下简称《大连目录》），划分各类项目核准机关的核准权限，并根据《国家目录》内容的变化对《大连目录》进行相应调整。
前款所称项目核准机关，是指《大连目录》中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中，市政府投资主管部门是指市发展和改革委员会与市经济委员会，市发展和改革委员会负责除工业技术改造以外投资项目的管理工作，市经济委员会负责工业技术改造投资项目的管理工作；县级政府投资主管部门是指区市县（不含中山区、西岗区、沙河口区）发展和改革局及本级政府规定具有投资管理职能的经济发展部门；大连经济技术开发区、大连保税区、大连高新技术产业园区、大连长兴岛临港工业区、大连花园口经济区管理委员会（以下统称先导区管委会）根据《大连目录》确定的投资项目范围，行使相应的投资项目核准权限。
市政府投资主管部门对全市投资项目的核准工作具有指导、监督和管理职能，负责组织建立全市核准项目信息管理系统。
第三条 企业投资建设实行核准制的项目，应当按照国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应当依法进行核准，并加强监督管理。
第四条 外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定，其他各类企业不使用政府投资在大连市行政区域内投资建设《大连目录》中属大连市核准权限内的项目按本办法执行。
第二章 项目申请报告的内容及编制
第五条 项目申报单位应当向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。项目申请报告应当由具备相应工程咨询资格的机构编制，其中由市政府投资主管部门核准的项目，项目申请报告应当由具备乙级及以上工程咨询资格的机构编制。
第六条 项目申请报告主要包括以下内容：
（一）项目申报单位情况；
（二）拟建项目情况；
（三）建设用地与相关规划；
（四）资源利用和能源耗用分析；
（五）生态环境影响分析；
（六）经济和社会效果分析；
（七）依法必须招标项目的招标内容（包括招标范围、招标组织形式和招标方式）；
（八）根据有关法律、法规或者规章规定应当包括的其他内容。
第七条 项目申报单位在向项目核准机关报送项目申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：
（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；
（四）根据有关法律法规应当提交的其他文件。
第八条 项目申报单位应当对所有申报材料内容的真实性负责。
第三章 核准程序
第九条 企业投资建设应当由国务院、国务院投资主管部门和省政府投资主管部门核准的项目，按照相关规定执行。
企业投资建设应当由市政府投资主管部门、县级政府投资主管部门或先导区管委会核准的项目，分别向相应的项目核准机关提交项目申请报告。其中，市直企业投资建设应当由市政府投资主管部门核准的项目，可直接向市政府投资主管部门提交项目申请报告，并附项目所在地县级政府投资主管部门或者先导区管委会的意见；其他企业投资建设应当由市政府投资主管部门核准的项目，应当经项目所在地县级政府投资主管部门或者先导区管委会初审并提出意见，向市政府投资主管部门报送项目申请报告。
第十条 项目核准机关如认为申报材料不齐全或者不符合有关要求，应当在收到项目申请报告之日起5个工作日内一次告知项目申报单位，要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件，或者对相关内容进行调整。
项目申报单位按要求上报材料齐全后，项目核准机关应当正式受理，并向项目申报单位出具受理通知书。
第十一条 项目核准机关在受理核准申请后，如有必要，应当在受理核准申请之日起4个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。
接受委托的咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时，可以要求项目申报单位就有关问题进行说明。
第十二条 项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应当征求相关部门的意见。相关部门应当在收到征求意见函（附项目申请报告）之日起7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。
第十三条 对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应当采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可进行专家评议。
第十四条 项目核准机关应当在受理项目申请报告之日起20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或者向上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可延长10个工作日，并且应当及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。
项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。
第十五条 对同意核准的项目，项目核准机关应当向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关；对不同意核准的项目，应当向项目申报单位出具不予核准决定书，说明不予核准的理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。县级政府投资主管部门及先导区管委会出具的项目核准文件应当抄送市政府投资主管部门。
第十六条 项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议或者行政诉讼。
第四章 核准内容及效力
第十七条 项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：
（一）符合国家法律法规；
（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、城市规划和土地利用总体规划；
（三）符合国家宏观调控政策；
（四）地区布局合理；
（五）主要产品未对国内市场形成垄断；
（六）未影响我国经济安全；
（七）合理开发并有效利用了资源；
（八）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；
（九）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
第十八条 项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。
第十九条 项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应当在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应当在核准文件有效期届满前做出是否准予延期的决定。项目在核准文件有效期内未开工建设也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。
第二十条 已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应当根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续。
第二十一条 对应当报项目核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
第二十二条 市政府投资主管部门要加强对核准项目投资建设情况的动态监测和分析。县级政府投资主管部门及先导区管委会应当在每月前5个工作日之内将上月本级办理的项目核准情况按要求报送市政府投资主管部门；国土资源、环境保护、城市规划、建设管理等部门应当及时向项目核准机关反馈建设项目办理相关手续的信息。
第五章 法律责任
第二十三条 项目核准机关及其工作人员应当严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，不得变相增减核准事项，不得拖延核准时限。
第二十四条 项目核准机关的工作人员在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 咨询评估机构及其工作人员，在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，应依法追究相应责任。
第二十六条 项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关应当依法撤销对该项目的核准。
第二十七条 项目核准机关要会同城市规划、国土资源、环境保护、银行监管、安全生产监管等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应当报项目核准机关核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按照项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应当立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。
第六章 附 则
第二十八条 企业在中山区、西岗区、沙河口区投资建设《大连目录》内属大连市核准权限内的项目，由市政府投资主管部门核准。
第二十九条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《大连目录》内的项目，按照本办法进行核准。
第三十条 本办法由市发展和改革委员会负责解释。
第三十一条 本办法自发布之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。
大连市政府核准的投资项目目录（2008年本）
简要说明：
（一）本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。
（二）企业不使用政府性资金投资建设本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。
（三）国家法律法规和国务院有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。
（四）本目录中的市政府投资主管部门是指市发展和改革委员会与市经济委员会。市发展和改革委员会负责除工业技术改造以外投资项目的管理工作，市经济委员会负责工业技术改造投资项目的管理工作。本目录中的县级政府投资主管部门是指区市县（不含中山区、西岗区、沙河口区）发展和改革局及本级政府规定具有投资管理职能的经济发展部门。大连经济技术开发区、大连保税区、大连高新技术产业园区、大连长兴岛临港工业区、大连花园口经济区管理委员会（以下统称先导区管委会）根据本目录确定的投资项目范围，行使相应的投资项目核准权限。
（五）跨大连市行政区和需要省里平衡资源及外部建设条件的项目需要报省政府投资主管部门核准。
（六）本目录对市政府投资主管部门和县级政府投资主管部门及先导区管委会的核准权限做出了规定。其中：
1、国家《政府核准的投资项目目录（2004年本）》明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的项目，其中属大连市核准权限的，集中在市政府投资主管部门，按照国家规定要求，其核准权限没有下放。
2、本目录规定“由市政府投资主管部门核准”的项目，由市政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准，其中重要项目报市政府同意后核准。
3、本目录规定由县级政府投资主管部门核准的项目，由县级政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。
4、跨区市县（含先导区，下同）和需要市政府平衡资源及外部建设条件的项目，由市政府投资主管部门核准。
（七）本目录根据国家《政府核准的投资项目目录》及有关企业投资项目核准规定，结合本市实际制定，根据情况变化，将适时调整。
一、农林水利
农业：涉及开荒的项目由市政府投资主管部门核准。
水库：国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目由国务院投资主管部门核准，其中库容10亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；其余项目由市政府投资主管部门核准。
其他水事工程：需中央政府协调的国际河流、涉及跨省（区、市）水资源配置调整的项目由国务院投资主管部门核准，其中总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；涉及跨区市县水资源配置调整的项目由市政府投资主管部门核准，其余项目由县级政府投资主管部门及先导区管委会核准。
二、能源
（一）电力。
水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其中总装机容量100万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；其余项目由市政府投资主管部门核准。
抽水蓄能电站：由国务院投资主管部门核准，其中总装机容量100万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准。
火电站：由国务院投资主管部门核准，其中总装机容量120万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准。
热电站：燃煤项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由市政府投资主管部门核准。
风电站：总装机容量5万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由市政府投资主管部门核准。
核电站：由国务院投资主管部门核报国务院核准。
电网工程：330千伏及以上电压等级的电网工程由国务院投资主管部门核准，其余项目由市政府投资主管部门核准。
（二）煤炭。
煤矿：国家规划矿区内的煤炭开发项目由国务院投资主管部门核准，其中年产500万吨及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；其余一般煤炭开发项目由市政府投资主管部门核准。
煤炭液化：年产50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其中年产100万吨及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；其他项目由市政府投资主管部门核准。
（三）石油、天然气。
原油：年产100万吨及以上的新油田开发项目由国务院投资主管部门核准，其中年产200万吨及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；其他项目由具有石油开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
天然气：年产20亿立方米及以上新气田开发项目由国务院投资主管部门核准，其中年产30亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；其他项目由具有天然气开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由市政府投资主管部门核准。
进口液化天然气接收、储运设施：由国务院投资主管部门核报国务院核准。
国家原油存储设施：由国务院投资主管部门核报国务院核准。
输油管网（不含油田集输管网）：跨省（区、市）干线管网项目由国务院投资主管部门核准，其中总投资50亿元及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准。
输气管网（不含油气田集输管网）：跨省（区、市）或年输气能力5亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核准，总投资50亿元及以上的跨省(区、市)输气管道干线项目由国务院投资主管部门核报国务院核准，其余项目由市政府投资主管部门核准。
三、交通运输
（一）铁道。
新建(含增建)铁路：跨省(区、市)或100公里及以上项目由国务院投资主管部门核准，其中300公里及以上项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或市政府投资主管部门核准。
（二）公路。
公路：国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的项目由国务院投资主管部门核准；其余项目由市政府投资主管部门核准，其中县级及以下公路项目由县级政府投资主管部门及先导区管委会核准。
独立公路桥梁、隧道：跨境、跨海湾公路桥梁、隧道项目由国务院投资主管部门核报国务院核准；跨大江大河（通航段）公路桥梁、隧道项目由国务院投资主管部门核准；其余项目由市政府投资主管部门核准，其中县级及以下公路桥梁、隧道项目由县级政府投资主管部门及先导区管委会核准。
收费公路、桥梁、隧道项目由省政府投资主管部门核准。
（三）水运。
煤炭、矿石、油气专用泊位：年吞吐能力200万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，新建港区由国务院投资主管部门核报国务院核准，其余项目由市政府投资主管部门核准。
集装箱专用码头：由国务院投资主管部门核准，新建港区由国务院投资主管部门核报国务院核准。
内河航运：千吨级以上通航建筑物项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由市政府投资主管部门核准。
（四）民航。
新建机场：由国务院投资主管部门核报国务院核准。
扩建机场：总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或市政府投资主管部门核准。
扩建军民合用机场：由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。
四、信息产业
电信：国内干线传输网（含广播电视网）、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信基础设施项目由国务院投资主管部门核准。
邮政：国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目由国务院投资主管部门核准。
电子信息产品制造：卫星电视接收机及关键件、国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目由国务院投资主管部门核准。
五、原材料
钢铁：已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目和新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目由国务院投资主管部门核准，其他铁矿开发项目由市政府投资主管部门核准。
有色：新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目和总投资5亿元及以上的矿山开发项目由国务院投资主管部门核准，其他矿山开发项目由市政府投资主管部门核准。
石化：新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨乙烯项目，由国务院投资主管部门核准；年加工原油500万吨及以上的炼油项目、年产量60万吨及以上的乙烯项目，由国务院投资主管部门核报国务院核准。
化工原料：新建PTA、PX、MDI、TDI项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目，由国务院投资主管部门核准。
化肥：年产50万吨及以上钾矿肥项目由国务院投资主管部门核准，其他磷、钾矿肥项目由市政府投资主管部门核准。
水泥：除禁止类项目外，由市政府投资主管部门核准。
稀土：矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目由国务院投资主管部门核准，其余稀土深加工项目由市政府投资主管部门核准。
黄金：日采选矿石500吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他采选矿项目由市政府投资主管部门核准。
总投资50亿元及以上的钢铁、有色、稀土矿山开发项目由国务院投资主管部门核报国务院核准。
六、机械制造
汽车：按照国务院批准的专项规定执行。
船舶：新建10万吨级以上造船设施(船台、船坞)和民用船舶中、低速柴油机生产项目由国务院投资主管部门核准，总投资50亿元及以上的造船基础设施项目由国务院投资主管部门核报国务院核准。
城市轨道交通：城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目由国务院投资主管部门核准。
七、轻工烟草
纸浆：年产10万吨及以上纸浆项目由国务院投资主管部门核准，年产3－4（含）万吨—10（不含）万吨纸浆项目由市政府投资主管部门核准，其他纸浆项目禁止建设。
变性燃料乙醇：由国务院投资主管部门核准。
聚酯：日产300吨及以上项目由国务院投资主管部门核准。
制盐：由国务院投资主管部门核准。
糖：日处理糖料1500吨及以上项目由市政府投资主管部门核准，其他糖料项目禁止建设。
烟草：卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目由国务院投资主管部门核准。
八、高新技术
民用航空航天：民用飞机（含直升机）制造、民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建设项目由国务院投资主管部门核准。
九、城建
城市快速轨道交通：由国务院投资主管部门核报国务院核准。
城市供水：跨省（区、市）日调水50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准；其余项目由市政府投资主管部门核准，其中在区市县建设的项目（不含涉及大连市城市供水系统的项目）由县级政府投资主管部门及先导区管委会核准。
城市道路桥梁：跨越大江大河（通航段）、重要海湾的桥梁、隧道项目由国务院投资主管部门核准。
其他城建项目（不含经济适用住房以外的房地产开发项目）：在区市县建设的项目（不含非卫生填埋生活垃圾集中处理设施、危险废弃物和医疗废弃物处理设施）由县级政府投资主管部门及先导区管委会核准，其余项目由市政府投资主管部门核准。
在甘井子区建设的城建项目由市政府投资主管部门核准。
十、社会事业
教育、卫生、文化、广播电影电视：大学城、医学城及其他园区性建设项目由国务院投资主管部门核准。
旅游：国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目由国务院投资主管部门核准。
体育：F1赛车场由国务院投资主管部门核准。
娱乐：大型主题公园由国务院投资主管部门核报国务院核准。
其他社会事业项目：按隶属关系由国务院行业主管部门或省、市政府投资主管部门、县级政府投资主管部门及先导区管委会核准。
总投资50亿元及以上的社会事业项目由国务院投资主管部门核报国务院核准。
十一、金融
印钞、造币、钞票纸项目由国务院投资主管部门核准。
十二、外商投资
《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）1亿美元及以上鼓励类、允许类项目由国家发展和改革委员会核准。
《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）5000万美元及以上限制类项目由国家发展和改革委员会核准。
《外商投资产业指导目录》中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上限制类项目，由国家发展和改革委员会核报国务院核准。
国家规定的限额以上、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项，大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更(增资减资、转股、合并)事项，由商务部核准。
上述项目之外的外商投资项目由地方政府按照有关法规办理核准。
十三、境外投资
中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准。
中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准。
中方投资2亿美元及以上资源开发类境外投资项目和中方投资用汇额5000万美元及以上的非资源类境外投资项目，由国家发展和改革委员会核报国务院核准。
上述项目之外的境外投资项目，中央管理企业投资的项目报国家发展和改革委员会、商务部备案；其他企业投资的项目由地方政府按照有关法规办理核准。
国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）由商务部核准。
大连市企业投资项目备案暂行办法
第一章 总则
第一条 为进一步确立企业的投资主体地位、落实企业投资决策自主权，完善企业投资项目管理工作，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发 [20004] 20号）和《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》(发改投资 [2004] 2656号)，结合本市实际，制定本办法。
第二条 企业不使用政府性资金投资建设、投资额在50万元及以上的项目,符合下列条件之一的，实行备案制。国家另有规定的，按国家规定执行。
（一）不属于《大连市政府核准的投资项目目录》内的项目；
（二）国务院或者国务院投资主管部门批准的特大型企业集团中长期发展规划内的项目；
（三）省、市政府或者省、市政府投资主管部门批准的大型企业集团中长期发展规划内属地方核准权限内的项目。
第三条 市及区市县政府投资主管部门和大连经济技术开发区、大连保税区、大连高新技术产业园区、大连长兴岛临港工业区、大连花园口经济区管理委员会（以下统称先导区管委会）为企业投资项目的备案管理机关（以下简称项目备案机关）。
市政府投资主管部门是指市发展和改革委员会与市经济委员会，市发展和改革委员会负责除工业技术改造以外投资项目的管理工作，市经济委员会负责工业技术改造投资项目的管理工作；区市县政府投资主管部门是指区市县发展和改革局及本级政府规定具有投资管理职能的经济发展部门。
第四条 大连市行政区域内需备案的企业投资项目，按属地原则由企业向项目所在地的区市县政府投资主管部门和先导区管委会备案。其中，工业技术改造项目的备案工作由市经济委员会和区市县政府规定具有投资管理职能的区市县经济发展部门及先导区管委会负责。
第二章 备案内容、条件及效力
第五条 项目备案机关主要对申请备案项目是否符合法律法规、产业政策、行业准入标准，是否属于备案范围等内容进行审查；对需备案项目的投资企业基本情况，拟建项目的名称、所属行业、建设性质、建设规模及主要内容、建设地点、总投资及资金来源、资源占用等项目基本情况进行备案。
项目备案机关有保守企业商业秘密的责任。
第六条 企业凭项目备案确认文件向城市规划、国土资源、环境保护、建设管理、安全生产监管、银行等部门和机构申请办理有关手续。有关部门和机构按照职能分工对项目备案机关予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续，在规定的时限内做出是否许可或者予以办理有关手续的决定，并抄送项目备案机关。
对项目备案机关不予备案和应当备案而企业未申请备案的项目，有关部门和机构不得办理相关手续。
第七条 项目备案确认文件有效期限为2年，自备案之日起计算。
在备案有效期限内，如国家对企业投资项目核准目录进行调整，将此类备案项目列入核准目录，主体工程尚未开工的项目，需要进行核准。
第八条 已办理备案手续的项目，如在办理后续相关手续或者实施过程中，原备案内容发生重大变化，应当重新申请备案。有下列情形之一的，视为原备案内容发生重大变化：
（一）建设地点变更；
（二）投资主体发生变化；
（三）主要建设内容发生变化；
（四）总投资或建设规模相对于原备案数额的变动幅度在30%及以上；
（五）拟新征用土地面积超过原备案数额10%及以上。
第三章 备案管理职责及程序
第九条 企业做出投资项目决策后，应当按照属地原则到项目所在地的项目备案机关办理备案手续，并提交以下材料：
（一）企业投资项目备案申请表；
（二）企业营业执照副本及复印件（事业单位、社会团体等非企业单位提供组织机构代码证书复印件）；
（三）房地产开发项目的企业竞得建设用地使用权的确认文件；
（四）根据有关法律、法规、规章规定应当提交的其他材料。
申请备案企业应当对所提供的项目情况和资料的真实性负责。
同一项目在大连市行政区域内不得重复备案。
第十条 项目备案机关应当在收到企业备案申请之日起5个工作日内做出是否准予备案的决定（特殊情况，经本机关负责人批准，可延长至10个工作日）。对符合备案条件的项目，出具项目备案确认文件。对所提供资料不齐全或者不符合有关要求的项目，应当在收到申请之日起3个工作日内一次告知申请企业。对不予备案的项目，以书面形式通知申请企业，并说明理由。
第十一条 项目备案机关要加强对项目建设情况的监督管理。对于企业以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目备案确认文件的，项目备案机关应当撤销对该项目的备案。
第十二条 项目备案机关在做好备案工作的同时，要对企业投资项目的备案材料进行整理、归纳和分析。区市县政府投资主管部门和先导区管委会应当按要求向市政府投资主管部门报告本地区项目备案工作情况。市政府投资主管部门对全市项目备案工作具有指导和监督职能，负责组织建立全市投资项目备案信息管理系统，采取适当方式发布项目备案工作的有关信息，引导社会投资。
第十三条 项目备案机关及其工作人员，在办理企业投资项目备案过程中，应当严格执行国家法律法规和本办法的有关规定，及时办理，不得无故拖延。
第四章 附 则
第十四条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设备案范围内项目，按照本办法执行。
第十五条 本办法由市发展和改革委员会负责解释。
第十六条 本办法自发布之日起施行。
附件：1、 大连市企业投资项目备案确认书.doc
2、 大连市企业投资项目不予备案通知书.doc
3、 大连市企业投资项目备案申请表.doc
铁路电报管理规则
铁道部
铁路电报管理规则
1991年9月24日，铁道部
第一章 总 则
第1条 铁路有线电报是处理铁路运输生产紧急公务通信联络的专用工具。
为加强电报业务管理，充分发挥电报的效能，使之更加适应铁路运输事业发展的需要，特制定本规则。
第2条 本规则是铁路电报运用管理的准则，凡使用铁路电报者，均应严格遵守。
第3条 铁路各级电务部门，应统筹安排，发展新技术，采用新设备，强化信息传递手段，以适应铁路运输事业发展的需要，并按照本规则实施统一管理，联合作业，文明礼貌服务，以达到电报准确、迅速、保密、畅通的目的。
各铁路局、工程局、铁路分局、通信段、电务段均应设相应的报话专业管理机构或专职干部，负责管内的电报业务管理工作及本规则的实施。
第二章 通信保密与通信纪律
第4条 通信保密是保卫社会主义现代化建设的一项政治任务。各级电务部门必须加强领导，经常进行保密教育，不断提高报务人员的保密观念，自觉遵守通信纪律，确保通信机密。
第5条 报务人员必须严格遵守下列事项：
1、严禁在机上进行私人谈话；
2、不得私编电报、符号、密语、密码；
3、不得在公共场所、私人通信中及与无关人员谈论工作情况，不得带引与工作无关人员进入工作间；
4、严禁机上争执，影响正常通报；
5、妥善保管各项原始资料和文电。
第6条 各级电务部门，对于积极维护通信保密和通信纪律有显著成绩的单位和个人应予以表扬和奖励。对于造成失、泄密或违反通信纪律者，应按其情节轻重，适当处理。
第三章 管 理
第一节 业务管理
第7条 各级电务部门，应加强电报业务管理，依照总则要求，深入实际调查研究，听取用户意见，分析电报的使用和质量情况，制定措施，不断提高电报质量。
1、要经常进行思想政治教育，提高对电报的性质、任务、重要性的认识，明确树立全心全意为用户服务的观点，“质量第一”的观点，下道工序就是用户的观点，全程全网的观点，不断改善服务态度，积极做好本职工作。
2、建立健全以岗位专责制为中心的质量检查、交接班、安全保密、访问用户、竞赛评比等各项制度，做到专职管理与群众管理相结合，充分发挥班组长和工管员的作用，努力做到分工清、责任明、不出错、不延误、不泄密、不丢失文电、不损坏设备。
第8条 电报所新设、撤销、封闭和开通启用电报交换机由铁路（工程）局批准，涉及干线时由铁道部批准，涉及邻局作业时与有关局商定。
电报所名代号，原则上使用站名略号的前两个字母，对于有必要另订的，由铁路（工程）局规定，涉及邻局的报路与有关局商定。
第9条 为保证电报迅速、准确传递，电报所与确报所应分别设立，电报所担当的话传站原则规定不超过十个，超过时由铁路局确定是否增开电报所。
第10条 电报所应备有完整、正确的下列业务资料：
1、电报略号本、分局管辖站名速查本、标准电码本、铁路电报自动交换机电报所地址编号、新华字典。
2、转报径路及话传、投递范围表、统称语略号表、列车时刻表。
3、现行规章制度和有关指示。
4、全国铁路站名示意图。
第11条 电报所应随时掌握报路的设备运用情况，发生障碍时，应及时通知维修单位并做好记载，恢复后，经过验收方可使用。
为了保证全程电报的质量，严格执行“变字管理”的有关规定，认真进行报路变字的统计分析工作，配合维修单位迅速克服报路变字问题。
第12条 各级电务部门应组织报务人员学习技术业务，苦练基本功，不断提高技术业务水平。
必须达到《铁路工人技术标准》中“应知”、“应会”的要求，对新职人员的培训，要经过技术考核，合格的才能上岗值机。
第13条 各局、分局、段应根据各电报所的业务繁忙程度，配齐自动发报机、译码机、智能终端、复印机、中文打字机、录音机等设备及秒表、电子计算器、保密柜、交通工具。
第14条 各级领导应关心报务人员的劳动保护和健康情况，注意解决机房中噪音，严格执行国家规定的劳动保护条例。
第二节 各级报务人员岗位专责制
第15条 铁道部监察岗位专责制
1、在处长领导下指导全路电报工作，负责组织制定和贯彻《铁路电报管理规则》，必要时，结合全路情况，制定有关条例、措施和办法，并指导实施。
2、提出全路年度电报重点工作安排和提高服务质量的措施。组织年度优秀电报所检查评比工作。
3、为准确、及时传递信息，不断组织新设备的试验工作，实现电报设备现代化的要求，提出干线电报所的设置，并根据电报流量流向分析，提出对干线报路进行调整的建议，制定全路转报径路，及时修改电报略号。
4、参与制定《铁路工人技术标准》及组织制定电报作业标准，编制全路技术业务学习教材，组织全路技术表演赛。
5、组织领导全路电报网路工作，组织讲评例会，交流经验，加强协作，充分发挥各级网路作用，不断提高服务质量，工作质量和运用效率。
6、监督检查规章制度、命令、指示的贯彻执行情况，经常深入现场，调查研究，运用全面质量管理的方法，分析生产任务、工作质量、服务质量、运用效率、安全生产等情况，发现问题，并制定解决问题的办法。
7、按照规定组织制定电报收费办法。
8、做好全路电报年、季报的统计分析工作，掌握各项指标完成情况，按时提出季、年度工作总结。
9、完成领导交办的其他任务。
第16条 铁路局、工程局、部直属通信处监察岗位专责制
1、在科长领导下，指导全局电报工作，组织贯彻执行《铁路电报管理规则》，并结合本局实际情况制定实施办法。
2、根据部、局要求，制定本局电报重点工作安排和提高服务质量的措施。组织年度优秀电报所的检查评比工作。
3、审定批准管内电报所的设置，并根据电报流量流向分析，提出对局线报路进行合理调整的建议。制定全局转报径路、通电统称语和投递话传范围。
4、按照《铁路工人技术标准》组织制定《电报作业标准》，结合本局情况，配合教育部门编制电报技术业务学习教材，组织全局技术表演赛。
5、组织领导全局电报网路工作，作到分网保局网、局网保干网，组织讲评会，交流经验，加强协作，充分发挥局网作用，提高服务质量、工作质量和运用效率。
6、监督检查规章制度、命令、指示的贯彻情况经常深入现场调查研究，运用全面质量管理的方法，分析生产任务、工作质量、服务质量、运用效率、安全生产等情况，发现问题帮助解决。
7、按照规定，督促检查电报收费执行情况情况。
8、做好全局电报季、年报的统计分析上报工作，掌握各项指标完成情况，按时提出月、季、年度工作总结。
9、完成领导交办的其他任务。
第17条 铁路分局监察岗位专责制
1、在科长领导下，指导全分局的电报工作，组织贯彻执行《铁路电报管理规则》，指导各段，准确、迅速、保密地传递电报，优质、高效地完成电报通信任务。
2、根据铁路局要求，制定本分局电报重点工作和提高服务质量的措施。组织年度优秀电报所的检查评比工作。
3、根据电报流量流向分析，审定上报分局管内电报所设置的建议，并提出对分局管内报路进行合理调整的建议。
4、按照《铁路工人技术标准》和《电报作业标准》的要求，会同有关部门组织指导报话系统技术业务教育。组织技术表演赛。
5、组织领导电报网路工作，做到分网保局网，组织讲评例会，交流经验，加强协作，充分发挥分网作用，提高服务质量、工作质量和运用效率。
6、监督检查规章制度、命令、指示的贯彻情况，经常深入现场，调查研究，运用全面质量管理方法，分析生产任务、工作质量、服务质量、运用效率、安全生产等情况，发现问题帮助解决。
7、按照规定，督促检查电报收费情况。
8、做好分局电报季、年报的统计分析上报工作，掌握各项指标完成情况，按时提出月、季、年度工作总结。
9、完成领导交办的其他任务。
第18条 电务（通信）段监察岗位专责制
1、在主管段长领导下，指导全段电报工作，组织贯彻执行《铁路电报管理规则》，准确、迅速、保密地传递电报，优质高效地完成电报通信任务。
2、根据上级布置的重点工作，制定本段电报工作计划，按时提出月、季、年度工作总结和统计报告。
3、根据电报流量流向分析，向上级有关领导提出调整报路的建议。
4、组织贯彻执行电报规章制度、命令、指示，深入基层，督促检查。运用全面质量管理方法，分析生产任务、工作质量、服务质量、运用效率、安全生产等情况，发现问题帮助解决。
5、指导开展所间各项竞赛的检查评比工作，总结推广先进经验，推动电报工作。
6、按照《铁路工人技术标准》和《电报作业标准》的要求，配合教育部门制定提高报务人员技术业务学习规划。
7、负责组织本段的电报网路工作。做到段保分网、分网保局网，组织电报所有计划的走访用户、邻所，征求意见，加强协作，不断改进工作，提高服务质量。
8、负责签订电报收费协议或合同。
9、熟悉本职业务，保证各项规章制度，业务资料正确齐全。
10、完成领导交办的其他任务。
第19条 电报所主任（适用不设主任的领班）岗位专责制
1、在主管段长领导和段报话监察的指导下，组织领导全所职工，准确、迅速、保密地传递电报，优质、高效地完成电报通信任务。
2、认真贯彻执行规章制度、作业标准、命令、指示，经常检查执行情况及时纠正存在问题，并应备有齐全正确的规章制度及有关图表、资料。
3、掌握各项业务指标完成情况，运用全面质量管理的方法，分析生产任务、工作质量、服务质量、运用效率等情况，制定提高工作质量、效率的措施，组织开展ＱＣ攻关活动。
4、组织全所职工开展优质服务活动和社会主义劳动竞赛，总结和推广先进经验。
5、熟悉电报技术业务，组织全所职工学习技术业务和新职人员的培训工作，逐步达到《铁路工人技术标准》要求。
6、积极开展电报网路活动，加强所内外的团结协作，提报走访用户、邻所计划，并组织实施，征求意见，改进工作。
7、掌握报路设备运用情况，如有故障做好记载，及时向维修部门反映，妥善保管备品，爱护设备，文明生产。
8、合理安排班次、人员，掌握考勤和职工思想动态，加强思想政治工作，教育职工遵守劳动纪律，作业标准，服从命令、听指挥。定期召开所务会议，总结布置有关工作。
9、准确统计各项业务指标，按时提出正确的月、季、年度报表和工作总结。
10、完成领导交办的其他任务。
第20条 电报网路调度岗位专责制
1、在主任领导下，按照网路组的安排，负责具体组织日常的网路活动，在工作中必须树立全程全网观念，指导各包台组的工作。
2、制定网路活动计划，组织开展单项活动，正确统计掌握网路竞赛指标完成情况，按时提出评比资料。及时向各级网路组提出改进工作的建议。
3、熟悉本网路构成情况。
4、掌握网路的日常工作，了解各报路的通信纪律、贯彻规章制度、服务态度等情况，做好组织协调工作，实事求是地处理网路工作中存在的问题。
5、完成领导交办的其他任务。
第21条 报务领班岗位专责制
1、在主任领导下，组织全班人员准确、迅速、保密地传递电报，优质、高效地完成电报通信任务。
2、贯彻执行各项规章制度，依据有关规定，正确解释处理用户和邻所提出的问题。
3、掌握出勤情况，合理调配人员，巡回检查各岗位作业标准执行情况，坚持质量第一的方针，保证安全生产。
4、掌握报路、设备运用情况，发生障碍及时与维修部门联系，并采取临时措施，保证通信畅通。
5、熟悉业务技术，组织全班的技术业务学习，不断提高技术业务水平。
6、组织全班人员积极参加网路活动，加强所内外的团结协作，征求邻所意见，改进工作。
7、掌握各项业务指标完成情况，运用全面质量管理的方法，分析安全生产、工作质量、服务质量、运用效率等情况，组织开展ＱＣ攻关活动。
8、教育全班人员遵守劳动纪律、作业标准，服从命令、听指挥，定期召开班务会议，总结布置有关工作。
9、认真记载工作日志（交接班日志），并按规定做好统计分析工作，按时提出工作总结。
10、完成领导交办的其他任务。
第22条 报务员岗位专责制
1、在领班领导下，严格执行《铁路电报管理规则》等各项制度，坚守工作岗位，服从命令、听指挥，准确、迅速、保密地完成电报传递任务。
2、树立全程全网观念，积极参加网路活动，密切联系，主动搞好团结协作，提高电报运用效率。
3、按照《铁路工人技术标准》和《作业标准》的要求，努力学习技术业务，提高服务本领。
4、爱护设备，及时向维修部门反映报路、设备质量上存在的问题。
5、认真执行交接班制度，做到交班清、接班明、互签代号。
6、正确填记原始记录，统计个人业务指标。
7、完成领导交办的其他任务。
第四章 文明礼貌服务
第23条 报务人员必须做到下列各项：
1、树立全心全意为人民服务、为运输生产、为用户服务的观点，想用户所想，急用户所急，帮用户所需。准确迅速地传递电报。
2、树立踏踏实实的工作作风，要正直、诚实、勤劳、朴素、实事求是地完成规定的各项生产任务，努力提高工作效率。
3、努力学习，刻苦钻研技术业务，不断提高服务本领。
4、做到语言文明，态度和蔼，用好“请、您、好、谢谢、对不起、不客气”等用语，提供优质服务。
5、树立全程全网观念，积极地开展网路活动，搞好团结协作，确保通信畅通。
6、遵章守纪，维护社会公德，遵守公共秩序。
7、要养成良好的卫生习惯，搞好个人及工作场所卫生。
第五章 用户发报
第一节 发报权
第24条 下列铁路单位和单位负责人（包括同级政工部门）有权拍发电报：
部、部属公司、局、分局及其他部属单位（包括部内各局、司，局、院各处，分局各科及同级单位）。
基层单位的站、段、厂、场、院、校、队、所及同级单位和铁道部、铁路局、工程局、分局的驻在单位。
出差和执行各项列车乘务工作的负责人员。
与运输有直接关系的基层单位所属部门需要拍发电报时，由铁路局批准。
第二节 发报范围
第25条 拍发电报只限向全路有线电报通信网能够通达的范围内。
第26条 铁道部（包括部内各局级单位）及直属单位发报范围不限；
部属单位可发至全路各同级单位，但不得发全路各站、段；
其他单位只能发至本局和外局有关单位；
基层单位不得向所属车间、工区、班组拍发电报。特殊情况需要拍发时，由铁路局、工程局批准。
拍发给路外单位和铁路出差、乘务人员的电报，必须指定能够代其负责收转的铁路单位，但不得指定电报所。
第三节 电报内容
第27条 铁路电报应文字简练，语言体现社会主义的精神文明。
下列情况不准拍发电报：
1、处理个人私事（由组织领导上处理职工个人的问题不在此限）的电报；
2、已经有文电的重复通知；
3、挑应战、倡仪书、感谢信的电报；
4、公用乘车证丢失声明的电报；
5、由于工作不协调，互相申告（执行列车乘务工作的负责人，在列车运行中向上级领导汇报列车运行中发生的问题不在此限）的电报；
6、报捷、祝贺、吊唁（铁路分局及处以上单位或其负责人不在此限）的电报；
7、推销产品、书刊及广告类的电报。
第28条 电报使用下列文字、符号、记号：
1、汉字及标点符号；
2、汉语拼音字母；
3、阿拉伯数字；
4、规定有电报符号的记号和能用标准电码本译成四码的记号和字母。
第四节 用户发报
第29条 用户使用电传发报时，应使用铁路专用电报纸或公文纸，使用规定的文字、符号、记号，收电单位明确、电文通顺、标点符号完整、字体清晰，加盖公章或名章（签字），填写拟稿人姓名和电话号码。
用户使用传真发报时，必须使用统一规定的铁路传真电报纸，用黑色笔书写，使用规定的文字（字体不小于四号字）、符号、记号，收电单位明确、电文通顺、标点符号完整、字体清晰，无删改增补，传送图表要符合规定尺寸（线条不小于0．5ｍｍ），印章要端正，并盖在发报单位后空白处，不得与文字重叠。
凡不符合上述要求的电报，电报所有权拒绝受理。
第30条 发报单位的公章和单位负责人的名章或签字应事先向电报所办理印鉴登记，否则不能拍发电报。
联合发报时，由一方发报单位盖章或签字即可。但与路外单位联合发报时，必须由路内单位盖章或签字。
对于临时组成的机构拍发电报时，可由日常主管单位盖章，按其书写的机构名称拍发。
第31条 各级监察、稽查、乘务和出差人员拍发电报时，须提出工作证和出差证（乘务证、监察证、稽查证），在原稿空白处填记证件号码。
第32条 执行列车乘务工作的负责人，在同一区段内不得重复拍发同一内容的电报。临时列车乘务工作负责人拍发电报时，应写明经由区间，并在附注栏内注明本次列车在发报站的开车时间。
第33条 铁路沿线各单位发、收电报可用话传或车递。话传单位的发报经办人员，由本单位负责人指定后，向电报所办理登记。
各级监察、稽查、出差和乘务人员在话传单位发报时，应由话传单位向电报所证明后，再行办理。
对委托转交拍发的电报，如有不符合规定和内容有疑问时，应由被委托单位负责解释和处理。
第34条 经过报路传递的文字通信按电报办理，收电单位中一部分单位不经过报路的电报，电报所和发报用户办理上的分工原则上规定：
1、属于同一电报所投递单位互相间的电报由电报所办理。
2、属于同一电报所的话传单位互相间的电报，由发报用户自己办理。
3、本市区的投递单位与沿线车站各单位互相间的电报，由电报所办理。
4、各级监察、稽查、乘务和出差人员发往任何单位的电报，均由电报所办理。
第35条 受理以后的电报，发电单位要求取消或修改电报内容时，必须提出加盖原发电单位印鉴的书面证明，通知电报所取消或修改。如果电报已经发出，由发电单位自行处理。
第36条 原电已发出，如发电单位需要增加收电单位时，持原发电单位证明可以补发。
第37条 用户要查阅发电原稿时，必须提出加盖原发电单位印鉴的介绍信，到电报所查阅。查阅时须有电报所负责人员在场，不准对原稿有任何修改。需要抽调原稿时，只能在电报所抄写副本，禁止带走原稿。
第五节 电报等级
第38条 铁路电报等级按电报的性质和急缓程度，分为以下六种：
1、特急电报（Ｔ）：指非常紧急的命令、指示，处理重大、大事故、人身伤亡事故，重大灾害及敌情的电报。
2、急报（Ｊ）：指铁道部、部属公司、铁路局、工程局和铁路分局的紧急命令、指示、时间紧迫的会议通知、列车改点、变更到站和收货人、车辆甩挂、超限货物运行及行车设备施工、停用、开通、限速的电报，国际公务电报及其他时间紧迫的电报。
3、限时电报（Ｘ）：指限定时间到达的电报。根据需要与可能，由用户与电报所商定，在附注栏内填记送交收电单位的时间，如限时8．30分，应写“ＸＳ8．30”。
4、列车电报（Ｌ）：指处理列车业务，必须在列车到达以前或在列车到达当时送交用户的电报。
5、银行汇款电报（Ｋ）：指银行办理铁路汇款业务，按急报处理。
6、普通电报（Ｐ）：上述五类以外的电报。
第39条 定式电报
凡用格式纸，有明确的项目代字，固定发、收电单位和发收时间的统计报告，按定式电报办理。需拍发定式电报的单位应由铁路局批准。格式纸由用户供给电报所。
使用电传机拍发定式电报时，按急缓程度填写电报等级，收报后可投递电报原稿。
第六章 办 报
第一节 受理电报
第40条 电报受理工作，是提高电报质量的重要环节。受理当时必须确认有无发报权，收电单位是否明确，发报范围、电报内容、电报等级是否符合规定。对时间紧迫的电报，要考虑全程作业时间允许的情况下方可受理，否则应向用户说明情况降低等级拍发。
一封电报的拍发全程出现两种传输方式时，用电传方式传输。
第41条 用户发报违反规则规定时，应向用户耐心解释，商洽修改意见。如用户坚持不改，电报所拒绝受理。
第42条 报路故障，短期不能恢复时，向用户说明原因停止受理。已经受理的电报，通知发电单位自行处理。对收到的转报应发出公电通知发电单位取消，对无法通知发报用户的电报，应在领班日志做好记录，待故障恢复后发出。
第43条 受理电报后，应填记电报号码（重号时在重号的电报附注栏内填写“ＣＨ”）、等级、日期、受理当时的时间（写法为24．00，0．01，8．15）、受理者代号、必要的附注。
受理传真电报应填写传送方向单，对多页电报应编写电报号码、页数和分页数。
例如：35号电报为二页时，即写35—2—1，35—2—2。
对话传受理的电报，应将电报号码和受理时间通知发电单位，并互报姓名或代号。
第二节 发报译电
第44条 发报译电格式
1、先拍ＺＣＺＣ表示一封电报开始，然后回车、升格继续拍发；
2、报头每项之间空二个间隔，其他均为一个间隔；
3、收电单位与抄知、抄送单位之间回车、升格继续拍发；
4、电文开始空二组，电文完了回车、升格空二组，拍发发文号码，回车、升格空三组，拍发发电单位（联合发报时发电单位并列）；
5、四码电报每页以20行为准（包括报头），页与页之间升五格。
第45条 根据用户发报稿，按规定的电报格式和四码电报拍发方法进行发报译电，译电时尽量做到一遍正确，对错字应进行消字处理，不得出现“／／”订正，经过校对无误后再行拍发或放条，禁止不译直发或先发后校对。
第46条 发报译电方法
1、收电单位为铁道部机关及直属单位时省略局尾代字。
2、收电单位为铁路局、铁路分局及基层站段必须冠局尾代字，其代字加在单位名称的后面，并与冒号相间隔。
3、收电单位中地名与地名、单位与地名之间加中局尾代字区分，省略顿号。
4、收电单位中隶属单位出现两个以上地名时，铁路工程局、勘测设计院、通号公司等单位不在局、院、公司所在地时，表示隶属关系可省略局、院、公司的地名。但收电单位地名必须冠局尾代字。
5、使用通称语时，单位与单位之间加顿号。
6、收电单位使用的局尾代字不用括号围括，占用一个汉字位置，计算组数。
7、站名略号、特定所名略号及电报规则所规定的略号，只限在报头中使用。
8、每组四码之间应保持一个间隔，拍发订正符号应与被订正事项相连接。
9、对收、发电单位和电文中数目字、汉语拼音字母、符号必须用括号围括。定式电报可按项目代字、数字不译电拍发。
10、百分号、千分号，用汉语拼音字母的“Ｏ”及斜线“／”组成。
1 1 1 1
11、分数—、带分数2—译为＝—、2＝—。
2 2 2 2
12、遇有汉语拼音字母与分数连写时ＪＷＣＸＯ
1
————译为ＪＷＣＸＯ＝1／ＨＯ·Ｈ。
ＨＯ·Ｈ
13、对未规定四码的汉字用0000代替，在附注栏内说明该字的写法。但对下列定型字可直接译电：
■9932；■9933；钣9934。译电格式按第44条规定办理。
第三节 电传通报
第47条 电传打字通报以击铃三声呼叫对方，应答回铃一声后，即可拍请抄收“ＣＳ”，对方回答请拍发“ＦＡ”后，即可通报。拍发顺序应按电报等级，等级相同的按受理时间先后拍发。
第48条 按44条发报译电格式拍发，一封电报拍发完了回车、升格拍发发报所名、时间、代号。回车、升格拍发四个Ｎ（ＮＮＮＮ）表示一封电报结束。
第49条 使用智能终端机向自动交换机通报时，在起始符号（ＺＣＺＣ）与报头之间，加发传输指导行。
1、单收方式的表示法，如表1所示。
表1
----------------------------------------
|栏 号| 1 | 2 | 3 |
|------|--------|--------|--------|
|名 称|收报所名|报文等级|发报所名|
|------|--------|--------|--------|
|字符数| 2—5| 1 | 2—4|
----------------------------------------
（1）收报所名：根据收电单位拍发负责转报或终到电报所名，使用站名略号或特定略号。
（2）报文等级：拍发报头等级栏所定电报等级。
（3）发报所名：拍发该封电报的电报所名。
2、同播方式的表示法可见表2。
表2
----------------------------------------------------------
|栏 号| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
|------|--------|------|--------|--------|--------|
|名 称|同播标志|同播数|收报所名|报文等级|发报所名|
| |ＴＢＯ | | | | |
|------|--------|------|--------|--------|--------|
|字符数| 3 |1—2| 不定 | 1 | 2—4|
----------------------------------------------------------
（1）同播标志：需要拍发同播电报时，拍发同播标志符号ＴＢＯ三个字母。
（2）同播数：最多99个。
（3）收报所名：根据收电单位拍发负责转报或终到电报所名，使用站名略号、特定略号和统称语略号。
（4）报文等级：拍发报头等级栏所定电报等级。
（5）发报所名：拍发该封电报的电报所名（例略）。
3、国际联运电报传输指导行报文等级拍发Ｇ。
第50条 机上通报（包括自动交换机）应建立流水号码，每日零时自一号起排列。收报员负责对照对方发报的流水（冠流）号码，如有不符，应立即查明原因后，方可继续通报。对同播电报，在收报员给收据的同时附拍流水号码，由发报员负责核对。每日工作结束后，由发报员负责核对流水号码。
第51条 电传打字机的符号和代替记号规定如表3。
表3
----------------------------------------------------
| 代替 机 | | | |
| 的记号 型|15型 |51型 |55型 |
|符号 | | | |
|------------------|--------|--------|--------|
| 间 隔 |间 隔|间 隔|间 隔|
| 另 起 |回行升格|回行升格|回行升格|
| 订 正 | ″ | ″ | ″ |
| 分 数 冒 号 |分 号|等 号|等 号|
| 分 页 |升 格|升 格|升 格|
| 百 分 号 | | ％ | ％ |
| 千 分 号 | | ‰ | |
| 加 号 | ▲ | | |
| 引 号 | | ▲▲ | |
| 乘 号 | × | × | × |
----------------------------------------------------
第52条 错字订正方法：
1、拍发的本组有错字时，打订正符号再重拍该组，禁止使用回行“填字”和“重迭拍发”进行改正。使用智能终端机发报时，禁止拍发订正符号。
2、发报完了发现错误，在该报末尾单独起行，使用通报用语进行改正，然后拍发发报所名、时间和代号。
3、发报所事后发现有错误，收报所尚未投递时，可拍发改条。改条内容：发报所名、电报号码（必要时告知有关收电单位）、订正事项、发报所名、时间和代号。收报员收到改条后，应给收据和代号。收、发报的改条均应贴在原稿上。
4、电报已投递，应出公电进行改正，禁止用“前电取消”、“以此为准”的附注重发。
第53条 机上通报中，禁止收报员询问，如发现变字时，除同播外，可让对方停止拍发。
一封电报拍发完了，应在原稿上填写发出的时间、代号。对隔日的电报应在附注栏内填记“ＧＲ”注明受理日期。
发报所的发出时间，即为收报所的收到时间，双方都应登记机上日志。
第54条 收报员收到电报后，应确认收电单位，检查显字情况，核对组数，顺通电文后给收据。拍发：发报所名、电报号码、给收据、收报所名及代号。
第55条 同播发完后，由发报员呼叫收报所给收据，收报所根据呼叫顺序及时给收据，严禁代打收据。
第56条 使用智能终端机收到电报后，由设备立即给收据，但报务人员值台时应及时将代号输入终端设备。
第57条 电传打字机穿孔纸带电码组合表示在表4（略）中。
第四节 传真通报
第58条 传真机应时刻处于值班状态，不得关机，保证随时收报。
第59条 传真电报在本所从受理至发出只准许一次传输，以保证报面清晰度。
第60条 发报：
1、传送前，应检查报头各项内容，根据传送方向单的发往所名，按照电报等级，受理时间顺序设定传送方向进行传送。
2、为了保证传真电报的质量，根据用户书写字迹的深浅，相应调整浓淡度。
3、传送完了，填写传送方向单，同时登机上日志。多封电报可逐个传完后按以上规定办理。
第61条 收报：
1、收报后确认收电单位，检查报面完整、端正、字迹清晰，按收报作业标准进行处理。
2、对投递的电报，电报所应使用复印机进行复印。
3、一日工作结束后，要与发报所核对封数，同时取出“通报记录”再行核对。
第五节 转 报
第62条 电报所间没有直达报路者，按铁路局规定的转报径路办理，邻局间的由两局商定，隔局互相间，由铁道部制定。
编制转报径路的原则：
1、经由最少的电报所；
2、隔局间的转报应按网路结构确定；
3、往来电报径路必须一致。
第63条 转报径路的实行时间，除另有规定者外，一律由指定日期的零时起实行，以电报受理时间作为划分新旧转报径路的依据。
第64条 电报所在报路发生障碍不能通报时，应根据电报的急缓，考虑可能恢复的时间，采取下列有效的办法：
1、话传；
2、临时变更转报径路（设置自动交换机应按网路结构确定迂回路由）；
3、车递、邮寄；
4、人工差送。
第65条 因故不能按正常报路发报时，发报所征得转报所同意后，填记临时转报附注及时转投。
附注使用说明如下：
1、收电单位全部委托临转：
写法：“临转所名”ＱＷ。
选择临转所，应充分考虑被委托的转报所的转报径路，能够转发全部收报单位的电报所为临转所。被委托的临转所，按自所的发报处理。
2、收电单位部分委托临转：
写法：“临转所名”ＢＷ指定的“收报所名”。
被委托的临转所，除按正确转报径路转发和投递外，并转往指定的“收报所”。“收报所”应按发报所的发报处理。
3、重发临时转报：
写法：“临时转报所”ＺＺ指定的“收报所名”。
被委托的临转所只转指定的收报所，收报所按发报所的发报处理。
4、中途临时变更转报所：
写法：“委托新的临转所名”ＬＢ指定的“收报所名”。
被委托的临转所，对部分收电单位不能按照本所转报径路转发的时候，可以再委托新的临转所中转，原记载的附注保留，并将变更部分，附记在附注内。附注“ＬＢ”。
各电报所应当根据原有记载的附注为基础，中途变更部分只是原有附注部分的修改。
第66条 由于不能判明投递或话传电报所时，可指定收报地名的邻近电报所负责寻找，填记寻找投递或话传的附注“ＸＺ”。
写法：“指定寻找的电报名”ＸＺ“被寻找的单位”。
第67条 收报单位已迁移，转、到报所确知该单位所在地点，可将收电单位地名改正后拍发（必要时注明收电单位）。
附注填记：“采取措施的电报所名”ＢＧ。
第六节 到报译电
第68条 到报译电，除报头外全部照译，对电传打字机代替的记号，译电时按规定译电，遇有组数少的电报，用纸不小于130ｍｍ。
第69条 电报所在译电时必须保证准确，并按优质电报条件及优质报样式进行译写。
第七节 电报投递
第70条 电报投递以人工取送、话传、车递、邮寄四种形式办理。电报所投递的电报，必须加盖电报证印，及时向收电单位投递。
电报证印样式如右图（略），标准规定如下：
1、年月日用活字；
2、直径为30ｍｍ；
3、外轮线和横线自身的宽度为2ｍｍ，两横线之间距离为7．5ｍｍ。
第71条 收到并转或转交的电报，应抄写足够份数，同时投递给被委托转交的收电单位。
第72条 电报所向话传单位话传电报时，对音同易混及重要字句必须复念加以解释，话传完了以后，互报姓名，并将对方的姓名、话传完了的时分和办理人员的代号填记在原稿上。
第73条 电报所向沿线各站办理车递电报的当时，在原稿上填记：收电单位、送出时间及办理人员代号。对车递、邮寄的电报，应按挂号办理。
第74条 收电单位名称不明确的电报，经收报所和有关单位联系找到收电单位，可以进行投递。并在事后将该报的处理情况用电报通知发电单位。
第75条 转、到报所对既经受理的电报不得拒绝抄收。对于无法转发和投递的电报，应用公电通知发电单位，并在收报原稿注明。
第八节 用户收报
第76条 用户收报时，应在电报投递簿上签字或盖章，同时填记收到时分，收报用户发现不是本单位的电报，应立即退回电报所。
对于路途较远或交通不便的单位，与用户商洽，采用话传或用户自取。用户具备传输收报条件时，电报所可直接向用户发报，比照话传办理。
第77条 因时间紧迫不能及时投递的电报，先用电话重点通知，收电单位不得拒绝抄收，事后投递或车递。
第七章 电报网路组织与任务
第78条 根据全路电报业务及报路构成，设置下列各级网路组织：
1、全路干线网路组：在铁道部电务局的领导下，由铁道部直属通信处负责，各铁路局参加组成全路干线电报网路领导组，负责组织干线电报网路活动。
2、铁路局网路组：在铁路局电务处的领导下，由铁路局直属通信段负责，各铁路分局参加组成局电报网路组，负责组织局线电报网路活动。
工程局网路组：在工程局主管部门的领导下，由工程局所在地通信段或通信所负责，组成电报网路组，负责组织局线的电报网路活动。
3、铁路分局网路组：在分局电务科的领导下，由铁路分局所在地电务（通信）段负责，各电务段参加，组成分局电报网路组，负责组织分局的电报网路活动。
4、各级网路组应设专职网路调度，在网路组长领导下，负责网路活动日常工作。
第79条 各级网路组的基本任务：
1、推行全面质量管理，开展质量攻关活动。树立全程全网观念，主动协作，密切配合，保证电报畅通，全面完成通报任务。
2、发动广大报务人员，贯彻执行电报规则和各项制度，督促检查执行情况。
3、掌握转报径路，熟悉网内各电报所间报路方向、报路数、报流情况，负责调度迂回临时转报。
4、按照网路工作的领导系统和协作原则，组织全程全网的各项活动，统计分析质量完成情况，总结交流经验，统一步调，加强全网协作，全面提高服务质量。
第八章 电报指标
第80条 电报质量指标规定如表5所示。
第81条 电报效率指标规定见表6。表5
--------------------------------------------------------------
|顺| | | |
| |项 目| 条 件 | 计 算 方 法 |
|号| | | |
|--|------|----------------------|----------------------|
| | |由于办报上的错误，造 |1．一封电报构成几 |
|1|事 故|成在政治上的严重影 |件事故、差错、错情 |
| | |响，经济上万元以上的 |时，均按一件计算。 |
| | |重大损失，为事故。 |2．电报事故、差错、 |
|--|------|----------------------|错情一律按发现日 |
| | |由于办报上的错误，造 |期统计。 |
|2|差 错|成在政治、经济上的损 |3．造成事故、差错、 |
| | |失，为差错。 |错情，由直接责任者 |
|--|------|----------------------|负责。传真电报根据 |
| | |由于办报上的错误，造 |通报记录判明责任， |
| | |成错漏发、错漏抄、错 |对于不能判明责任 |
|3|错 情|漏译、错漏改和错漏晚 |的，双方各计算一 |
| | |投，经用户反映，为电 |件。 |
| | |报错情。 | |
|--|------|----------------------|----------------------|
| | | |报头完整、组数正确、 | |
| | | |收电单位明确、电文无 | |
| | |电|误、有标点符号、10组|计算公式： |
| | |传|一行、20行一页，符合| |
| |标| |电报拍发格式，每页不 |标准发报率＝ |
|4|准| |超过一个订正，没有改 |总封数--非标准封数 |
| |发| |条。 |-------------------- |
| |报|--|----------------------| 总 封 数 |
| | |传|报头完整、报面整洁、 | |
| | |真|书体清楚、无增改涂 | ×100％ |
| | | |抹，编页正确。 | |
|--|--|--|----------------------|----------------------|
| | | |机译电： | |
| | | |格式标准、字体清晰、 | |
| | | |间隔均匀、填改字体正 | |
| | | |确清楚、报面两边字上 | |
| | |电|下对齐、最多不超过一 | |
| | | |个汉字、印鉴端正清 | |
| | | |楚、日期正确。 |计算公式： |
| |质| |----------------------| |
|5|电| |人工译电： |优质电报率＝ |
| |报|传|格式标准、报面整洁、 | |
| | | |字体端正、字迹清晰、 |总封数--非优质报封数 |
| | | |无错别字、无涂改勾 |-------------------- |
| | | |抹、简化字符合国家规 | 总 封 数 |
| | | |定、印鉴端正清楚、日 |×100％ |
| | | |期正确。 | |
| | |--|----------------------| |
| | |传|同标准发报条件 | |
| | |真| | |
--------------------------------------------------------------
第九章 统计报告和原始资料整理保管
第一节 统计要求
第82条 铁路电报业务统计，是分析报路运用效率、劳动生产率、技术改造的主要依据。
1、各项统计数字必须真实可靠，统计方法和时机应符合规定。
2、填写表报、原始资料，字迹清楚正确，涂改处应重新写好。所名、报路名不得写简称或代字。
3、严格遵守上报时间，从报务员至各级报话负责人员都要学会统计方法。
表6
------------------------------------------------------
|顺| 项目 | 条 件 | 计 算 方 法 |
|号| | | |
|--|--------|----------|------------------------|
| |急| | |1．发报：自受理时间起，|
| |报|发报|1．5小时|至拍发完了对方给收据 |
| |、| | |的时间止（有改条的为改 |
| |特| | |条完了时间）。 |
| |急|----|----------|2．转报：自抄收完了的时|
| |、| | |间起，至转发完了对方给 |
|1|列|转报| 1小时 |收据的时间止（有改条的 |
| |车| | |为改条完了时间）。 |
| |、|----|----------|3．投递：有时间性的急 |
| |时| |有时间性的|报，自抄收的时间起至用 |
| |限|投递|急报1小时|户签收。对于普通电报按 |
| |、| |内投递 |二个阶段投递。 |
| |汇| | |阶段划分： |
| |款| | |上午上班至下午下班前 |
|--|--|----|----------|两小时抄收的电报，在下 |
| | | | |午下班前投出；下午下班 |
| | |发报| 2小时 |前两小时至次日上午上 |
| | | | |班前抄收的电报，在上午 |
| |普|----|----------|上班后两小时内投出。 |
|2|报| | |4．计算公式：时限率＝ |
| |时|转报|1．5小时|总封数--超限封数 |
| |限| | |------------------ |
| | |----|----------| 总 封 数 |
| | | | |×100％ |
| | |投递|二个阶段 |5．计算时限不考虑任何 |
| | | | |客观因素。 |
------------------------------------------------------
第二节 统计方法
第83条 业务量计算方法：
1、受理：每受理一封计算一封，话传受理的只计算受理封数，不计算话传封数。定式电报、每一种的每一发电单位计算一封。
2、发报：每封电报每发一个电报所计算一封。
3、收报：每收一封计算一封。定式电报每收一种计算一封。
4、发、到报译电：每译电（凿孔）一封计算一封。
5、车寄：每车递、邮寄一封计算一封。
6、加抄：按实际计算封数（包括传真、复写、复印、油印），如收电单位9个，计算译电一封，加抄八封。
7、话传：每话传一个单位计算一封（同时话传几个单位计算几封）。
8、投递：每投递一封计算一封。
第三节 原始资料保管期限与表报上报日期
第84条 原始资料保管期限规定见表7。
表7
--------------------------------------------------
| |保 管| |
| 表 报 名 称 |期 限| 附 注 |
|------------------|------|------------------|
|电报业务报告（包括|长 期|铁路局每年1月20|
|联运电报以下同） | |日前向铁道部，各基|
|电报设备人员业务 | ″ |层单位每年1月10|
|情况报告 | | |
|报路运用情况报告 | ″ |日前向铁路局提出 |
|电报事故报告 | ″ |前一年的报告。 |
| | |使用完的次年起 |
|电报差错统计簿 |10年|计算 |
| | |使用完后次月起 |
|电报受理登记簿 | 1年 |计算 |
|电报投递簿 | ″ |″ ″ |
|电报障碍通知登记 | ″ |″ ″ |
|簿 | | |
|电报业务日计表 | ″ |″ ″ |
|电报业务量综合登 | ″ |″ ″ |
|记表 | | |
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试析查禁卖淫嫖娼存在的几个法律问题
王克先
[提要]查禁卖淫嫖娼取得了一定的成绩，但卖淫嫖娼活动并未得到有效的遏制。无可否认，查禁卖淫嫖娼中存在着卖淫嫖娼定义不够权威、证据使用不规范、处罚有失公正等问题，直接影响了查禁嫖娼的成效。
[关键词]查禁 卖淫嫖娼 存在 问题
卖淫嫖娼败坏社会风气，危害社会治安秩序，传播性病，危害人民健康，是新中国早已绝迹而又在二十世纪七十年代重新出现的丑恶现象之一。多年来全国各地严持不懈地查禁取缔卖淫嫖娼，取得了一定成绩，但是卖淫嫖娼并未得到有效的遏制，相反却在全国城乡蔓延。而且，“处女嫖娼案”、“处女卖淫案”、警察怂恿卖淫抓嫖案等事件屡屡发生。群众对卖淫嫖娼逐渐持宽容态度，对处于禁止卖淫嫖娼第一线的公安机关却颇有微辞。笔者认为，这除了社会原因之外，立法、执法的欠缺也是不可否认的因素。
一、卖淫嫖娼的定义。
何谓卖淫嫖娼，至今未有权威的定义，即使1991年9月第七届全国人大常委会第二十一次会议通过的法律性质的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和国务院1993年9月发出的行政法规性质的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》也未见卖淫嫖娼的定义。以致在执法中，出现一些争议。一些地方性法规力图对卖淫嫖娼作出解释，如《贵州省禁止卖淫嫖娼的规定》第2条规定“凡以索取财物为目的与男性发生性行为的是卖淫行为；以给付财物为条件与卖淫妇女发生性行为的是嫖娼行为。”《大连市惩治卖淫嫖宿活动的规定》第3条规定：“妇女以营利或收取财物为目的，与男性发生性关系，是卖淫行为。男性以给付财物为手段，与卖淫妇女发生性关系，是嫖宿行为。”；《湖南省禁止卖淫嫖娼条例》第3条规定：“本条例所称卖淫，系指女性以谋取财物为目的，与男性非法发生性关系的行为。本条例所称嫖娼，系指男性以给付财物为手段，与女性非法发生性关系的行为。”；《太原市惩治卖淫嫖宿活动的规定》第3条规定：“本规定所指卖淫、嫖娼是：妇女以收取财物为目的，与男性发生性关系的行为；男性以给付财物为手段，与妇女发生性关系的行为”；……。这些地方法性规对卖淫嫖娼所下的定义大同小异——男女以财物为媒介，发生性关系。该定义的缺陷是显而易见的。一是，有时它与通奸、姘居、“包二奶”、“一夜情”及恋爱中的两性关系等难以区分，存在这种关系的男女，如果女方借性行为索取财物，或男方给付财物，是否可以卖淫嫖娼论？二是，难以包含卖淫嫖娼的全部内容。如女性给付金钱、财物与男性性交（男性俗称“鸭”、“面首”）就无法包括在内。三是，定义不明，条文规定男性给付财物与卖淫女发生性关系是嫖娼，却又无卖淫女的定义。
公安部《关于对以营利为目的的手淫、口淫等行为定性处理问题的批复》（公复字[1995]6号 1995年8月10日）中认为“卖淫嫖娼是指不特定的男女之间以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为。”。批复强调了发生性关系的男女的“不特定”性，且未限于男性给付金钱、财物，女性出卖肉体，较好的界定了卖淫嫖娼与其他非法性关系之间的界限，揭示了卖淫嫖娼的本质特征。但该批复不是法律，也不是行政法规，甚至不是正宗的行政规章，其法律效力有限。2001年2月28日，该批复被公安部《关于对同性之间以钱财为媒介的性行为定性处理问题的批复》（公复字[2001]4号 2001年2月28日）所废止。后一批复认为不特定的异性之间或者同性之间以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为，包括口淫、手淫、鸡奸等行为，都属于卖淫嫖娼行为。对性关系作了广义的解释，不限于异性之间的性交，而包括与性有关的行为；也不限于异性之间与性有关的行为，还包括同性之间畸型的性行为。对卖淫嫖娼作如此理解是否适宜，有待立法机关对卖淫嫖娼含义作出规定或解释。本文对卖淫嫖娼仅作狭义的理解，性关系仅限于男女性交。
二、查处卖淫嫖娼案件的证据问题。
《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》等法律对行政处罚案件的证据种类未见规定，《行政诉讼法》规定了行政诉讼中的证据。行政处罚是行政机关对行政违法行为作出的单方行政行为，它与存在双方当事人的行政诉讼有着质的区别，但是，行政诉讼又是以具体的行政行为作为司法审查的对象，所以行政诉讼中的证据种类同样存在于行政处罚案件中。根据《行政诉讼法》第31条的规定，可以认为行政处罚案件中的证据有：书证；物证；视听资料；证人证言；当事人陈述；鉴定结论；勘验笔录、现场笔录。卖淫嫖娼案中，公安机关采用的证据多为当事人陈述（讯问笔录）。而当事人陈述在没有其他证据印证的情况下，证明力有限。
媒体披露的几个错案，问题都出在只有当事人陈述而又缺乏真实性。如，陕西省泾阳县龙泉镇麻家村19岁少女麻旦旦在其姐的理发店学理发。2001年1月8日晚，麻在理发店看电视，突然被泾阳县公安局蒋路派出所民警王某和聘用司机胡某带到派出所。他们对她讯问了一整夜，要她承认卖淫，见麻旦旦不承认，就对麻进行殴打，并用手铐将麻铐在派出所的篮球架下。次日，泾阳县公安局作出了处罚决定，认定麻旦旦有“嫖娼”行为，给予行政拘留15天。麻旦旦申请复议后，咸阳市公安局二次带她到医院进行处女膜鉴定，结果都证明她是处女。咸阳市公安局撤销了泾阳县公安局的处罚决定。再如，河南省洛阳市新安县农村少女刘小梅在县城一家饭店打工，2002年3月17日晚11许，她下班回到租住处，因同住的伙伴来了客人，决定住到姐姐处。快到其姐住处，突然一辆面包车在小梅面前停下，下来三人（后查明是县公安局聘用的临时工薛胜利、卢胜利、黄三）将其拉上车，带到公安局巡警队，迫其交代“卖淫”事实，见小梅交代不出，就拳脚相加，小梅受不了这些人的毒打，被迫交代出5名“嫖客”。次日早晨，这三人又带着小梅去找那些“嫖客”，由于是小梅凭空编造，一个也找不到。这些人又把小梅拉回巡警大队一阵暴打，见无结果，只好放人。经新安县第一人民医院检查，小梅“处女膜完整”。小梅向公安局、检察机关提出控告。检察机关立案侦查，认为卢胜利等3人涉嫌非法拘禁，向法院提起公诉。法院作出一审判决，卢胜利、黄三、薛胜利分别被判处有期徒刑10个月、8个月、6个月，缓刑一年。县公安局赔偿小梅3.5万元，相关领导受到相应处分。
这二个案件有惊人的相似之处，第一个相似之处是先抓人，后取证，而取证也仅是讯问当事人。当事人辨称其无卖淫行为，公安人员硬要认定她卖淫，又无其他证据，唯一的出路就是刑讯逼供。另一个相似之处是，当事人事后检查都是处女。如不是处女，或因某个原因处女膜破裂，怕是跳进黄河也洗不清。类似的案件歪到男人头上，男人又没有处女膜，怎么来证明自己清白呢。此类案件已对公安机关带来了极大的负面影响。公安机关办理卖淫嫖娼案件应当全面收集证据，严禁刑讯逼供，做到事实清楚、证据充分、程序合法，力争当场抓获，“人赃俱获”，杜绝错案。
三、卖淫嫖娼行为的违法形态和处罚公平性问题。
我国《刑法》总则对犯罪的预备、未遂和中止作了专门规定。学术界对故意犯罪过程的犯罪形态有了成熟的理论。行政法中却未见有类似的规定，学术上也无相应的理论。但是，行政违法行为事实上确实存在违法形态问题。具体到卖淫嫖娼案件，行为人的卖淫嫖娼行为也存在既遂、未遂、预备、中止的问题。参照强奸犯罪既遂认定标准，应当认为，嫖客的阴茎插入卖淫女的阴道，才是卖淫嫖娼既遂。卖淫女与嫖客已着手性交而由于意志以外的原因，如被人发现、被公安机关抓获、行为人的生理原因等，嫖客的阴茎未插入卖淫女阴道的为未遂。卖淫女与嫖客勾搭达成卖淫嫖娼的意思，谈价、先行给付财物等行为是卖淫嫖娼的预备。卖淫女与嫖客的卖淫嫖娼活动在既遂前自动停止的属中止。诚然，行为人的上述种种行为均应定性为卖淫嫖娼，但在处罚时对有关的情节应予考虑。未遂者可以比照既遂者从轻或者减轻处罚；预备者可以比照既遂者从轻、减轻处罚或者免除处罚；中止者情节较轻的应当免除处罚，其他应当减轻处罚。其实，《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》等法律虽未明确提出未遂、预备、中止的概念，其规定的处罚适用原则是包含了该精神的。
公安部法制司《对“嫖客已付给暗娼财物但尚未发生性关系应如何处理的请示”的答复》（公法[1991]176号 1991年12月12日）中提出了卖淫嫖娼未遂的概念，并明确答复对未遂者可以比照既遂者从轻或减轻处罚。已废止的公安部《关于对以营利为目的的手淫、口淫等行为定性处理问题的批复》中也认为“处罚轻重可根据情节不同而有所区别。”《治安管理处罚条例》第30条规定，对卖淫嫖娼者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处5000元以下罚款。但在实践中，有关执法者对行为人处罚时很少考虑情节，而是充分运用自由裁量权，动辄罚款5000元，以致人们认为公安机关查禁卖淫嫖娼是为了创收。如2001年2月26日晚11时许，暂住深圳市宝安区西乡镇的安徽籍男子王木（化名），路遇陌生女子高丽丽（化名），二人相互勾引，以150元人民币谈妥嫖娼条件，准备同行时，被深圳市公安局宝安分局某派出所便衣民警抓获，二人被各处罚款4500元。王木认为他的行为不是嫖娼，向深圳市公安局申请复议，深圳市公安局维持处罚决定。王木又向法院提起行政诉讼，经一、二审，终审仍维持处罚决定。笔者认为，该行政处罚决定定性正确，但未考虑违法情节，显失公正。
四、应查明行为人的主观故意。
有人认为，卖淫嫖娼行为指的是一个过程，在这一过程中卖淫女与嫖客之间的相互勾引、结识、讲价、支付、发生手淫、口淫、性交行为及与此有关的行为都是卖淫嫖娼行为的组成部分，应按卖淫嫖娼查处。笔者认为，卖淫嫖娼过程中的任一行为都只有情节轻重之分，而无性质之别，应按卖淫嫖娼处理，这无疑是正确的。但在实践中，必须查明行为人的主观故意，如行为人只有手淫、口淫的故意，而无性交的故意，应按流氓活动处理。对营利为目的的手淫、口淫行为，一律按卖淫嫖娼处罚，似有扩大化的倾向。
五、怂恿卖淫再抓嫖客的思考。
卖淫嫖娼这一社会丑恶行为本应是公安机关大力打击的对象，然而在一些人那里，却成了创收的财源。公安人员怂恿卖淫女卖淫，再抓嫖客罚款的事件多次见之报端。如1999年5月，江苏省溧水县公安局水上派出所新任所长高明亮，为了创收，竟让派出所投资6000多元，找人开设路边店，招来卖淫女，抓嫖客罚款。1999年底案发，高明亮被追究刑事责任。又如江西省新建县公安局石埠乡派出所所长何昌林（化名）与二家路边店达成默契，当卖淫女与嫖客嫖宿时，店主打电话给派出所，带班所领导立即组织人员去抓。派出所抓到嫖客，就往高里罚款，对卖淫女只是问问情况放人。路边店不管派出所罚没罚到款，一律按抓获嫖客的人头领奖。1999年1月至2000年2月，何昌林组织民警“查处” 卖淫嫖娼案件77起。案发后，何昌林被追究刑事责任。贵州省六盘水市六枝特区公安局中的败类积极组织妇女卖淫，通过抓嫖搞创收，并从中大肆贪污，更是一场丑剧。据媒体报道，该局成立了九个“查禁办”，主要对付抓嫖创收。公安人员组织控制卖淫女，卖淫女主动勾引、缠上“猎物”，公安人员迅速出击抓嫖罚款，甚至与卖淫女勾结陷害无辜，不承认嫖娼者酷刑侍候。罚款由公安与卖淫女分成，抓嫖者和卖淫女共同“致富”，当地群众惶惶不安。案发后，公安局局长金万昌、政委胡登文、民警张树声、田应寿、武强被追究刑事责任。这些事件严重损害了公安机关的声誉，造成了恶劣的社会影响。这一切，说到底都是钱字作怪。为了钱，公安机关中的败类不顾身份与卖淫女打成一片，自甘堕落与当地地痞流氓沆瀣一气。为了杜绝该类事件发生，对卖淫嫖娼案的罚没收入应严格按照收支两条线的规定管理，公安机关的经费由财政充分保障。
六、如何认识公示嫖娼、电视监控色情活动。
据报载，2002年3月，为治理村内屡禁不绝的卖淫嫖娼行为，广州冼村村委和冼村街派出所联合出台了一项举措：将抓获的卖淫嫖娼者在村内张榜公布，公布的内容包括抓嫖现场照片，起获的避孕套照片，涉案者的照片和真实姓名等。据说效果好得出奇，暗娼嫖客跑了不少，村里清静多了。这一做法媒体报道后，引起了争议。有人认为这种做法是公权强奸私权的行为；有人认为是一种法律之外的惩罚；有人认为公示嫖娼侵犯了涉案人员的人格尊严。但有人认为这扯不上公权强奸私权，卖淫嫖娼屡禁不绝原因之一就是打击不力，既然效果好，不妨对卖淫嫖娼者公示一下。 笔者认为，公示嫖娼没有法律依据，显属法外用“刑”，且把抓嫖现场、起获的避孕套照片等公之于众，有黄色污染之嫌，特别是对青少年有不可忽视的不良作用，且满足了部分人的窥私心理，应予制止。
又据报载，前段时间广东佛山公安机关通过闭路电视对色情活动猖獗的燎原路一带进行了监视。据说也有奇效。但是有关公安机关忽视了街道并不是卖淫女的专用场所而是典型的公共场所。这样一来，进入燎原路的所有人都纳入了公安机关的视线，无辜公民的隐私权受到了严重侵犯。对刑事犯罪嫌疑人进行监控是一种侦查手段，但使用时必须经过严格的审批。而对整个公共场所进行监控，以期发现不特定的行政违法行为人与公示嫖娼一样找不到法律依据。
（本文成稿于2003年5月，被多家报刊采用，其中2006年6月6日，法制日报《专家：江苏轻罚因生活所迫卖淫规定无法律效力》一文引用了近千字。）
王克先 浙江新时代律师事务所